温州市龙湾区人民政府与贾**一案一审行政判决书

审理经过

原告贾**不服被告温州市龙湾区人民政府作出的城建行政复议决定，于2015年4月21日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月27日受理后，依法组成合议庭，于同年6月9日公开开庭进行了审理。原告贾**及其委托代理张*与被告温州市龙湾区人民政府副区长盛**及其委托代理人张**、蒋**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

温州市龙湾区人民政府于2015年3月19日作出温龙政行复[2015]1号行政复议决定，查明：申请人贾**在温州市龙湾区蒲州街道上江村紧固件生产基地张家牌中巷66号及路南侧建有两处建筑物，未取得土地、规划部门的审批。2014年11月10日，龙湾区城市管理与行政执法局、温州市**湾分局、龙湾**护局（以下简称三被申请人）联合向贾**发出催告拆除违法建筑的通知，限其于2014年11月20日前腾空并自行拆除违法建筑，并告知逾期不拆除的，相关部门将联合依法实施强制拆除。2014年11月21日和26日，三被申请人组织相关人员对贾**的上述两处建筑进行强制拆除。温州市龙湾区人民政府认为：三被申请人在没有依法作出限期拆除决定，又没有依法履行公告、催告等法定程序的情况下实施强制拆除行为，程序违法，依法应予撤销，因该强制行为不具有可撤销内容，故应确认违法。申请人贾**被拆除的建筑未经土地、规划等部门审批，系非合法建筑，不属于国家赔偿法规定的保护范围。申请人贾**提出的其他损失，没有提供证据证明，因此，对其要求获得行政赔偿的请求，不予支持。据此，温州市龙湾区人民政府决定：确认三被申请人共同实施强制拆除贾**位于温州市龙湾区蒲州街道上江村紧固件生产基地张家牌中巷66号及路南侧建筑物的具体行政行为违法。

原告贾*柳诉称：原告于1994年在温州市龙湾区蒲州街道上江村紧固件生产基地张家牌中巷66号及道路南侧分别建造了面积为800平方米与400平方米的厂房，一直生产经营。2014年11月21日、26日，三被申请人在原告不在场的情况下，分两次将上述两处厂房强行拆除。原告为此向温州市龙湾区人民政府申请行政复议。温州市龙湾区人民政府于2015年4月10日向原告送达了温龙政行复[2015]1号行政复议决定书，确认三被申请人实施的强制拆除行为违法，但没有支持原告的赔偿请求。原告在厂房内生产五金紧固件已二十年，生产已具一定规模，厂房内的生产设备、原料、半成品、成品、办公用品及生活用品，均在拆除中被压埋无法取出。原告因建造两处厂房购买建筑材料花费85万元，施工费16万元，办公及生活用品及其它损失价值68100元。以上损失均因违法拆除行为造成，被告应依法责令三被申请人给予赔偿。综上，请求撤销温龙政行复[2015]1号行政复议决定，责令被告重新作出行政复议决定，支持原告的赔偿请求。

原告贾**在法定举证期限内向本院提交了催告拆除违法建筑的通知、13张现场照片和损失清单，以证明三被申请人共同实施强制拆除行为造成原告财产损失。原告贾**在庭后补充提交了《庭后说明申请书》等材料，要求对涉案建筑内的机器设备进行估价。

被告辩称

被告温州市龙湾区人民政府辩称：一、被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分。贾*柳系温州市龙湾区蒲州街道上江村村民，在温州市龙湾区蒲州街道上江村紧固件生产基地张家牌中巷66号及道路南侧有两处建筑物，均未取得土地、规划等部门的审批手续。2014年11月10日，三被申请人联合向原告发出催告拆除违法建筑的通知，催告其在2014年11月20日前自行拆除涉案违法建筑，逾期不拆除的，相关部门将联合依法实施强制拆除。2014年11月21日、26日，三被申请人组织相关人员对涉案建筑物进行强制拆除。二、被诉行政复议决定适用法律正确。三被申请人没有对原告作出限期拆除的行政处罚决定，也没有报经温州市龙湾区人民政府作出强制拆除的书面责成文件，三被申请人直接强制拆除涉案建筑物，超越职权，程序违法。因该拆除行为没有可撤销内容，故确认其违法。涉案建筑物至今未经土地、规划部门审批，属于非法建筑，不属于国家赔偿法第二条规定的保护范围。另外，原告提出因本案的强制拆除行为导致其生产设备及成品、半成品和生产原料等被埋，但其在行政复议期间没有提供任何证据予以证明。因此，被告认为原告的行政赔偿请求缺乏事实和法律依据，不予支持。三、被诉行政复议决定程序合法。在整个复议过程中，被告严格按照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定作出复议决定。2015年1月8日，原告提出行政复议申请。同年1月12日，被告书面通知原告补正材料。同年1月20日，在原告补正相关材料后，被告依法予以受理并向各行政机关送达行政复议答复通知书。同年3月20日，被告审查各行政机关提交的行政复议答复书、作出具体行政行为的证据材料和法律依据后，依法作出被诉复议决定并送达各当事人。综上，被告作出被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。

被告温州市龙湾区人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议决定书，证明被诉行政复议决定。2.行政复议受理审批表，证明复议案件受理情况。3.行政复议申请书（补正），证明复议申请书的内容。4.申请材料（申请人贾**及其委托代理人张*的身份证、户口簿、集体土地承包权证、证明及现场照片），证明原告申请行政复议时提交的相关材料。5.行政复议补正通知书和补正材料（催告拆除违法建筑的通知、关于要求暂时保留简易棚屋的报告、损失明细、证明及证明人的身份证、行政复议授权委托书），证明原告经被告通知补正后补充提交了相关材料。6.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书，证明被告受理行政复议申请，向被申请人发送行政复议答复通知。7.三被申请人提交的行政复议答复书及证据材料（蒲**办事处会议纪要、照片、航拍图；温州市整治和查处违法建筑暂行办法、温州市区违法建筑认定标准；浙江省人民政府关于温州市总体规划的批复；龙湾督考及蒲州街道上江村张家牌违法建筑拆除实施方案；关于温州市龙湾定国机械厂等43家紧固件加工场环保审批情况的说明及附件、关于违法建筑限期拆除的联合通知的照片8张），证明三被申请人提交了行政复议答复书及证据材料。8.行政复议决定书审批表、结案审批表，证明行政复议决定的审批程序。9.送达回证，证明送达行政复议决定。10.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条，系被告作出被诉行政复议决定的法律依据。

经庭审质证，原告对被告提交的航拍图真实性有异议，认为不能证明涉案建筑为违法建筑。原告对关于违法建筑限期拆除的联合通知中适用《中华人民共和国城乡规划法》有异议，认为涉案建筑建于该法施行之前，不应适用该法。被告对原告提交的损失清单和照片有异议，认为不能证明损失情况。本院认为，航拍图、关于违法建筑限期拆除的联合通知系龙湾区城市管理与行政执法局等被申请人在行政复议程序中向被告提交的证据材料，但航拍图系复印件，原告对其真实性有异议，被告未要求被申请人提供原件核对，对该航拍图复印件本院不予采信。违法建筑限期拆除的联合通知可以证明被申请人在实施行政强制前所作出的前置行政行为，本院予以采信。原告认为该通知适用法律错误等问题，属于前置行政行为的合法性范畴，不是本案审查范围，本院不作评判。原告在庭前提交的催告拆除违法建筑的通知以及13张现场照片中的部分照片，与其在行政复议程序中向被告提交的证据一致，本院予以采信，可以证明其对强制拆除行为申请行政复议时一并提出赔偿请求。原告在庭前提交的损失清单与其在行政复议程序中向被告提交的不同，本案审查的是被诉行政复议行为的合法性，应以行政复议程序中当事人提交的证据为根据，对该损失清单不予采纳。原告贾**在庭后补充提交的《庭后说明申请书》等材料，因超过举证期限且无正当理由，本院不予接纳。本院对当事人提交的其他证据均予以采信。

本院查明

经审理查明：2014年9月25日，三被申请人联合以温州市龙湾区蒲州街道上江**牌中巷66号及对面的秀林标准件厂和温**机械厂为对象作出《关于违法建筑限期拆除的联合通知》，通知该两家单位于2014年11月20日前自行拆除违章建筑，逾期未拆的，将于2014年11月30日前予以强制拆除。2014年10月13日，三被申请人又以该两家单位为对象作出《关于违法建筑限期拆除的联合通知》，通知该两家单位立即自行拆除违章建筑。2014年11月10日，三被申请人联合以“张谊”为对象发出《催告拆除违法建筑的通知》，催告其在2014年11月20日前自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，相关部门将联合依法实施强制拆除。2014年11月21日和26日，三被申请人组织相关人员对温州市龙湾区蒲州街道上江**牌中巷66号及道路南侧的两处建筑物进行强制拆除。原告贾*柳系温州市龙湾区蒲州街道上江村村民，其于2015年1月8日向被告温州市龙湾区人民政府申请行政复议，要求确认三被申请人强制拆除其位于温州市龙湾区蒲州街道上江**牌中巷66号及道路南侧的两处厂房的行政行为违法，并赔偿经济损失200万元。被告收件后，于同年1月12日书面通知原告补正材料。原告于同年1月20日补充提交了催告拆除违法建筑的通知、关于要求暂时保留简易棚屋的报告、损失明细、证明及证明人的身份证等材料后，被告予以受理。被告向三被申请人发送行政复议答复通知后，根据三被申请人提交的证据材料，经审查，于2015年3月19日作出温龙政行复[2015]1号行政复议决定并送达当事人。原告不服，提起本案诉讼。

本院认为

本院认为：一、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，行政机关如对违法建筑实施强制拆除，其前提是要对违法建筑的当事人依法作出限期自行拆除决定并予以公告。只有当事人在法定期限内对该限期自行拆除决定不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。我国土地法和规划法对违法建设行为的查处分别进行了具体规定，不同的职能部门法律授予的强制执行权也不尽相同。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《浙江省城乡规划条例》第六十六条规定，城乡规划主管部门作出限期自行拆除决定后，当事人逾期不拆除的，城乡规划主管部门应当自逾期之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除。本案中，三被申请人虽然联合作出了《关于违法建筑限期拆除的联合通知》，但该通知的对象是秀林标准件厂和温**机械厂，而在规定的拆除期限届满前，三被申请人却向“张谊”发出《催告拆除违法建筑的通知》，两次通知的对象明显不同，无法据此认定三部门已经在查清违法事实的基础上对涉案建筑的当事人作出限期自行拆除决定。三被申请人也未在复议程序中提交证据证明其作出的限期自行拆除决定已经依法送达当事人。因此，三被申请人强制拆除涉案建筑，缺乏执行的事实根据。退一步讲，即使三被申请人已经查清违法事实并对当事人作出限期自行拆除决定，也应在当事人逾期不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情况下，由城乡规划主管部门报本市、县人民政府书面责成有关部门强制拆除，且在实施强制前，应依法履行催告等法定程序。三被申请人本身均没有强制拆除违法建筑的职权，又没有报本市、县人民政府作出强制拆除涉案建筑的书面责成文件，因此，三被申请人直接强制拆除涉案建筑，超越职权，程序违法。由于三被申请人是向“张谊”发送《催告拆除违法建筑的通知》，而原告在申请复议时提交了该通知以及户口簿等证据，可以证明其与张**母子关系，被告也未否认张*与“张谊”系同一人，故在原告已经提交初步证据证明其利害关系的情况下，被告温州市龙湾区人民政府经审查后认为原告贾**具备行政复议申请人资格，并确认三被申请人强制拆除涉案建筑行为违法，并无不当。二、《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。原告在申请行政复议时已经一并提出行政赔偿请求，并提交了现场照片和损失清单，结合三被申请人联合作出的《关于违法建筑限期拆除的联合通知》的对象是秀林标准件厂和温**机械厂，可以初步证明涉案建筑在被拆前系作为厂房使用，且室内存在一定量的设备和产品等物品。由于三被申请人没有依法履行法定程序而直接强制实施拆除，将涉案建筑在被拆除时是否已经腾空及是否造成当事人财产损失的举证证明责任全部由原告承担有失公平，也不利于促进行政机关依法行政，因此，三被申请人应对涉案建筑在被拆除时已经腾空或已经依法对室内物品进行保全等事实举证证明。被告未就相关事实要求三被申请人进一步举证不当。此外，三被申请人联合作出的《关于违法建筑限期拆除的联合通知》的对象是秀林标准件厂和温**机械厂，对原告与该两单位的关系以及原告提交的照片中的物品是否其个人合法财产等事实，被告也应要求当事人举证证明并予以审查判断。被告仅以原告不能举证证明经济损失为由，对原告的赔偿请求不予支持，认定事实不清，主要证据不足。被告应对该部分事实进行审查后重新作出行政复议决定。由于被告未就赔偿请求在行政复议决定书主文部分单独作出决定，而是在说理部分予以表述，本院无法判决部分撤销，故应判决撤销被诉行政复议决定并责令重作。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告温州市龙湾区人民政府于2015年3月19日作出的温龙政行复[2015]1号行政复议决定；

二、责令被告温州市龙湾区人民政府在本判决生效后60日内重新作出行政复议决定。

本案一审案件受理费50元，由被告温州市龙湾区人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户行：农行**湖支行。逾期按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年七月十三日