温岭市住房和城乡建设规划局与温岭市人民政府一案二审行政判决书

审理经过

上诉人温岭市住房和城乡建设规划局（以下简称温岭市住建局）因被上诉人陈**诉其及温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）城建政府信息公开、行政复议一案，不服台州市黄岩区人民法院（2015）台黄行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月8日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2014年12月26日，原告陈**向被告温岭市住建局提出政府信息公开申请，要求公开1、2000年3月前，温岭市城东街道虎头山村（特别是该村山后九组的住宅和村民用地）有无进行规划，有无征收征用发放建设用地规划许可证，有无建设项目规划设计和批文及公共建设的批准、核发、备案。如有请提供相应批文与资料，如无请答复。2、温岭市住建局有无合法适用农村集体土地使用证上所印的法条。要求被告温岭市住建局出示并提供相关法律依据。2015年1月12日，被告温岭市住建局作出温建规信公［2015］第1号《告知书》，告知原告其所申请获取的政府信息第一条内容因虎头山村在2000年3月前属原锦屏镇人民政府管辖范围，相关信息未在本机关存档，建议向现有管辖单位咨询；第二条内容不属于本机关职权范围，建议向相关职能部门咨询。原告不服，于2015年2月27日向被告温岭市政府提起行政复议，要求复议机关撤销该《告知书》。2015年4月21日，被告温岭市政府作出温府复［2015］22号行政复议决定，维持了上述《告知书》。原告仍不服，提起本案诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，被告温岭市住建局具有受理政府信息公开申请并作出答复处理的法定职责。本案中原告陈**向被告温岭市住建局提出的政府信息公开申请中含二项内容，其中第二项法律适用问题不在本案关于政府信息公开的审理范围里，本院不予评述。原告的政府信息公开申请中的第一项内容系要求对2000年3月前温岭市城东街道虎头山村有无进行规划，有无发放过建设用地规划许可证，有无进行建设项目规划设计和批文等多项信息进行公开。被告温岭市住建局收到原告的申请后应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，对原告申请公开的信息，按照是否属于公开范围、是否属于本行政机关公开的职责、该政府信息是否存在等，逐一明确作出答复，如认定信息不公开或不存在的，还应说明理由并提供法律依据。现被告温岭市住建局虽然在法定期限内以《告知书》的形式进行了答复，但该《告知书》中“因虎头山村在2000年3月前属原锦屏镇人民政府管辖范围，相关信息未在本机关存档，建议向现有管辖单位咨询”的答复内容，未告知原告其申请的信息是否属于信息公开的范围，未就公开职责说明自己有无公开义务，也未说明原告申请的信息为何未在本单位存档的理由。且“虎头山村在2000年3月前属原锦屏镇人民政府管辖范围”与被告温岭市住建局履行信息公开的职责无关。该《告知书》与《政府信息公开条例》第二十一条的规定不符，明显不当。原告要求撤销被告温岭市住建局温建规信公[2015]第1号信息公开告知书的诉讼请求，该院予以支持。《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十三条第一款规定,复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。本案被告温岭市政府的复议决定维持了被告温岭市住建局作出的《告知书》，该院判决撤销该《告知书》，复议决定自然无效，该院无需判决撤销。原告在庭审中放弃“判决被告温岭市住建局依法作出政府信息公开”该项诉讼请求，该院予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决撤销被告温岭市住房和城乡建设规划局于2015年1月12日作出温建规信公［2015］第1号《政府信息公开告知书》。案件受理费人民币五十元，由被告温岭市住房和城乡建设规划局负担。

上诉人诉称

上诉人温岭市住建局上诉称：一、一审判决撤销上诉人《告知书》的裁判理由，与事实不符。被上诉人要求公开的早在15年前的政府信息，经上诉人查询、检索，本机关均没有。上诉人告知被上诉人“信息未在本机关存档”。由于被上诉人要求公开的虎头山村2000年3月前的信息，根据当时的《浙江省村镇规划建设管理条例》的规定，是由乡（镇）人民政府具体负责并办理的，这从规划的组织编制、审批、公布到组织实施，并且包括核发村镇规划建设许可证等都是如此。虎头山村当时如果有规划资料的话，应当是由虎头山村所属的原锦屏镇人民政府存档。由于后来锦屏镇的行政区域调整，名称也改为了城东街道，因此上诉人对此也不能确定资料存档的机关。上诉人虽然不能确定政府信息的公开机关，但上诉人认为从《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项这方面的立法精神和立法本意，上诉人也应当告知被上诉人这个信息。上诉人告知被上诉人“因虎头山村在2000年3月前属原锦屏镇人民政府管辖范围，相关信息未在本机关存档，建议向现有管辖单位咨询”的内容。上诉人认为，上诉人《告知书》就是根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定作出的。上诉人的《告知书》通过行政复议程序经温岭市人民政府审查认可，已依法予以维持，证明上诉人与上级机关对《政府信息公开条例》第二十一条规定的理解和执行是一致的。被上诉人向一审法院撤回要求上诉人作出政府信息公开的诉讼请求，证明被上诉人已认可并接受了没有相关信息存档的客观事实和就该客观事实的告知内容。二、一审判决要求上诉人应当向被上诉人告知四个方面的内容，没有法律依据，且与《政府信息公开条例》第二十一条的规定不符。该条例第二十一条本身就是要求行政机关根据不同情况分别作出答复，总共列举了四种情况，本案就是这四种情况中的第（三）项情况，而不涉及其他三种情况。三、一审判决适用法律错误。上诉人的《告知书》不仅没有违法，也没有达到极不合理的程度，且被上诉人所要求的内容已告知无遗，一审法院以明显不当判决撤销系适用法律错误。上诉人的《告知书》符合正当的目的、动机，是以保护被上诉人合法权益为出发点的，符合行政行为正当性标准要求。请二审法院查明事实，准确适用法律，撤销原判，依法改判驳回一审原告的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人陈**答辩称：1、被上诉人认为一审法院适用法律正确，作出了公平判决。上诉人不服一审判决，被上诉人认为上诉人对《政府信息公开条例》法律条文认识不到位。该条例第二十一条对于申请公开的政府信息，行政机关根据情况分别作出答复。根据温岭**委员会温编[1997]81号的规定，上诉人是具有负责指导集镇、村庄的规划编制工作的法定职责。依法应予维持一审判决。2、被上诉人认为一审法院认定温**（2015）22号行政复议决定无效，现温岭市人民政府没有上诉，其默认复议决定错误，应认定上诉人的《告知书》撤销。3、上诉人应当公开温岭市城东街道虎头山村村镇规划、建设用地规划许可证等材料，被上诉人有权知道本村集体土地有没有通过合法的相关手续。4、上诉人答辩中提到，本机关通过查阅温岭市城建档案管理系统，查不到被上诉人提出的2000年3月份前的虎头山村的相关城建信息，被上诉人认为上诉人已经在本机关查询相关档案，应认定其职责是本机关制作保存，上诉人有意不提供相关查询的证据或当时就没有正规制作保存，没有合法合理规划征收征用土地，现陈**户原集体土地变更为国有土地就没有法律依据。被上诉人认为上诉人没有履行相关职责。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

原审被告温岭市政府未提交书面答辩意见，其委托代理人在本院审理时口头答辩称：同意上诉人的上诉理由，被上诉人认为原审被告没有提起上诉就是认可的说法是错误的。具体行政行为被撤销，复议决定也自然无效。上诉人已经提起上诉，原审被告没有上诉。要求支持上诉人的上诉请求。

本院查明

本院除了对原审法院认定的事实予以确认外，还查明温岭市城东街道虎头山村原属温岭市锦屏镇人民政府管辖，在2001年温岭**办事处设立后划归其管辖。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。被上诉人向上诉人申请获取的第一项政府信息为：2000年3月前，温岭**道虎头山村集体土地（特别是该村山后九组的住宅和村民用地）有没有进行规划，有没有征收征用发放（建设用地规划许可证），有没有建设项目规划设计和批文及公共建设的批准、核发、备案。根据本院查明的事实，温岭**道虎头山村在2000年3月前属原温岭市锦屏镇人民政府管辖，而锦屏镇并非县级人民政府所在地的建制镇。根据1998年1月1日起施行的《浙江省村镇规划建设管理条例》第二条、第十三条、第十四条的规定，本条例所称村镇是指村庄、集镇、建制镇（县级人民政府所在地的建制镇除外）。村镇规划由乡（镇）人民政府依法组织编制。村庄、集镇的总体规划和集镇的建设规划，经乡（镇）人民代表大会审查同意后，由乡（镇）人民政府报县级人民政府审批。村庄建设规划经村民会议或村民代表会议讨论通过后，由乡（镇）人民政府报县级人民政府或其授权的村镇建设行政管理部门审批。据此，能够确定被上诉人向上诉人申请获取的第一项政府信息，不属上诉人制作或保存。被上诉人向上诉人申请获取的第二项政府信息为是否合法适用农村集体土地使用证上所印的法条，不属于上诉人的职权范围。

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。该条规定行政机关对申请公开政府信息的都应当作出明确的答复，答复具体分四种情况，即使不属于行政机关公开或者政府信息不存在的，也要告知申请人。本案由于行政区域的变更，上诉人在被上诉人申请获取的第一项政府信息不存在及不能确定该政府信息的公开机关的情况下，告知被上诉人“因虎头山村在2000年3月前属原锦屏镇人民政府管辖范围，相关信息未在本机关存档，建议向现有管辖单位咨询”，并对被上诉人申请获取的第二项政府信息告知“不属于本机关职权范围，建议向相关职能部门咨询”并无不当。原审被告在2015年2月27日收到被上诉人的行政复议申请后，于同年4月21日作出行政复议决定，维持了《告知书》，其复议程序并不违法。

综上，本院认为被诉的《告知书》事实清楚，适用法律正确，被上诉人请求撤销的理由不成立。原审被告所作的行政复议决定亦无不当。一审法院认为被诉的《告知书》不符合法律规定的理由不成立，所作判决不当，本院应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，对于复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。一审法院根据《最**法院关于执行u003c中华人民共和国行政诉讼法u003e若干问题的解释》第五十三条第一款规定，仅对上诉人作出的《告知书》作出判决，未对原审被告作出的《行政复议决定》一并作出判决不当。上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销台州市黄岩区人民法院（2015）台黄行初字第24号行政判决；

二、驳回被上诉人陈**的诉讼请求。

一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人陈**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月十九日