卢**与浙江省人民政府一案一审行政判决书

审理经过

原告卢**、谢**不服被告浙江省人民政府浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》、浙政复[2015]70号《行政复议决定书》，于2015年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月28日立案受理，依法组成合议庭，于2015年10月13日公开开庭审理了本案。原告卢**、谢**及其共同委托代理人王**、张*到庭参加诉讼，被告浙江省人民政府经本院合法传唤，无正当理由未到庭，本院对本案进行了缺席审理。本案经合议庭评议，并经审判委员会讨论作出决定。本案现已审理终结。

2014年3月24日，被告浙江省人民政府作出浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，同意临海市人民政府申请的临海**塘里洋等村农村土地综合整治项目，核准项目拆旧区建设用地复垦面积5.7595公顷（其中复垦耕地面积5.5632公顷）；使用挂钩指标5.5632公顷，安排建新区用地12.7620公顷（农用地5.5427公顷〈耕地5.0736公顷〉，建设用地7.1988公顷，未利用地0.0205公顷），征收集体土地12.7620公顷。该项目应在批准后3年内实施完成，上报省国土资源厅复核。原告卢**等人不服，申请行政复议，被告浙江省人民政府于2015年6月29日作出浙政复[2015]70号《行政复议决定书》，维持上述审批行为。

原告诉称

原告起诉称：原告系临海市大洋街道桑园村村民，其所承包的土地由被告批准征收并将用于“台**院新院区建设项目”。原告卢**通过政府信息公开的方式，于2015年7月13日收到浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》。原告认为被告的审批行为的主要事实不清，依据错误，严重违反法律规定的程序，应当予以撤销。理由：一、1、《**务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。本案中，在征地依法报批前，从未将拟征地的用途、位置、安置途径告知被征地农民，对拟征土地现状的调查结果也未经农户确认。2、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，在征地依法报批前，国土资源部门应当告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途经有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。本案中，相关机关没有举行征地之前的听证，也没有告知被征地农民申请听证的权利，严重剥夺了原告的知情权、参与权，同时违反了《国土资源听证规定》的相关规定，程序违法，批前不合法的不应批准土地征收。二、涉案土地大量为基本农田，根据《土地管理法》第四十五条的规定，被告无权批准征收。三、被诉项目的选点布局应当听取原告在内的村民和其他公众的意见，遵从其意愿，但临海市人民政府在项目选点布局的事项上，未召开过听证会、论证会，没有听取原告和其他公众的意见，剥夺了村民的知情权、参与权和要求听证的权利。临海市人民政府违反《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第七条、第八条、第九条的规定，没有开展专项调查，未编制挂钩试点专项规划，也未编制挂钩试点实施规划。根据《浙江省国土资源厅关于加强和改进农村土地综合整治项目报批和实施工作的通知》，被诉项目在报经之前就项目实施方案等事项应当征求村集体经济组织和搬迁农户的意见，并按要求组织召开听证会，听取意见和建议。在拆旧区农户不同意搬迁的情况下，不得报批农村土地综合整治。四、依据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十条的规定，挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。被告批准实施的土地审批项目不属于国土资源部批准的土地增减挂钩试点省份，其违法使用挂钩指标。五、被诉项目地块包括林地，被告应当取得相应主管部门的批复意见。六、被诉项目实施规划和建新拆旧未经整体审批，且不符合临海市土地利用总体规划。七、被诉项目报批中存在的其他违法事实。1、临海市国土资源局违反浙土资办[2011]129号《浙江**厅办公室关于规范农村土地综合整治项目审批工作的通知》规定的要求申报材料。2、浙江省国土资源厅应当根据审查情况，对被审查项目是否符合法律法规和有关规定提出结论性意见，必要时应进行实地核实和抽查。被告应当依据国土资源厅提出的结论性意见，作出是否批准的决定。被告在浙江省国土资源厅违反法定审查职责前提下，批准同意被诉项目违法。八、涉案项目占用土地全部为耕地，且当地政府没有组织补充耕地，被告批准征地明显违反耕地占补平衡原则，不符合《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定。本案中，被诉项目规定拆旧区复垦新增耕地面积5.5632公顷，而建新区地块占用耕地为5.0736公顷，能够用于建设占用耕地占补平衡的面积仅为0.4896公顷，违反了耕地保护中的占补平衡原则。综上所述，被诉的审批意见书依据的主要事实不清，依据错误，违反法定程序，应当予以撤销；其作出的行政复议决定依据的主要证据不足，违反法定程序，也应当予以撤销。请求：1、判令撤销被告作出的浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》；2、判令撤销被告作出的浙政复[2015]70号《行政复议决定书》。

原告提供的证据有：1、浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》；2、浙政复[2015]70号《行政复议决定书》；3、挂号信封皮；4、申请证人周**、高**、高**、高**、周*乙出庭作证。

被告辩称

被告答辩称：（一）临海市人民政府为实施城镇建设规划，拟在3年内实施完成杜桥镇塘里洋等村农村土地综合整治项目，对杜桥镇塘里洋村等4个村11个地块拆旧区5.7595公顷，计划宅基地复垦为耕地5.5632公顷、其它农用地（交通用地）0.1963公顷；使用挂钩指标5.5632公顷，申请安排建新区5个地块12.7620公顷，其中农用地5.5427公顷（耕地5.0736公顷）、建设用地7.1988公顷、未利用地0.0205公顷，需征收集体土地12.7620公顷。建新区5个地块涉及征收申请人所在的大洋街道桑园村集体土地7.3851公顷，上述地块拟用于台**院新院区建设项目（一期），涉及原《临海市中心城区土地利用总体规划（2006一2020年）》预留新增建设指标的有条件建设区，该地块的规划用途调整为允许建设区。台**院新院区建设项目（一期）规划用地面积18.6723公顷。2013年11月20日，台州市住房和城乡建设规划局出具《临海市建设项目农转用意见表》，认定该项目选址符合城乡规划。该项目共需征收桑园村集体土地12.7795公顷，涉及本案的7.3851公顷为其中一部分。2013年11月19日，桑园**员会在《浙江省台**院工程建设项目征收集体土地勘测定界成果调查确认表》上盖章确认。2013年7月1日，桑园村就该建设项目拟征地事宜召开村两委及村民（代表）会议，表决同意形成《村民（代表）会议纪要》。2013年7月19日，临海市国土资源局向桑园**员会送达临统征告字[2013]89号《集体土地征收告知书》。临海市国**街道办事处就拟征收桑园村涉案地块在内的集体土地12.7795公顷涉及的土地使用权人有关土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、山林承包经营权等土地权属情况进行调查，并于2013年11月20日向桑园村送达《征收集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书》，桑园**员会在《征收集体土地权属登记表》上盖章确认。2013年11月20日，临海市国土资源局向桑园**员会送达临征听字[2013]111号《听证告知书》、临征补[2013]099号《临海市征地补偿安置方案》，并由临海市国土资源局工作人员在桑园村公示栏张贴，告知对征地补偿安置方案在5个工作日内可以申请听证的权利。在听证告知书规定的期限内，临海市国土资源局没有收到桑园村集体和村民提出的听证申请。2013年11月29日，临海市统一征地事务所与桑园**员会签订了《征地补偿安置协议》。2013年12月15日，临海市国土资源局编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》，经临海市人民政府审核同意后上报审批。经省国土资源厅审查同意，答辩人于2014年3月24日作出浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，同意临海**塘里洋等村农村土地综合整治项目。该项目应在批准后3年内完成实施，上报省国土资源厅复核。涉案征收土地方案经批准后，临海市人民政府、临海市国土资源局分别于2014年4月25日发布[2014]11号《征收集体土地公告》、《征收土地补偿安置方案公告》，并将公告在桑园村公示栏张贴。2014年10月24日，临海市统一征地事务所与桑园**员会签订了《征收集体土地补充协议》，临海市国土资源局市区一分局向桑园村经济合作社如数支付了征地补偿款项。桑园村对涉案土地在内的台**院新院区建设项目（一期）用地范围内村民使用土地面积、青苗及地上附着物情况进行了核查。2015年4月15日，桑**两委发布《桑园村征收土地农户青苗补偿及地上物补偿费发放通告》。同时查明，涉案土地在内的台**院新院区建设项目（一期）用地征收，核定桑园村参加被征地农民基本生活养老保障人数343人，参保手续正在分批上报办理中。答辩人认为，临海市人民政府上报审批的杜桥镇塘里洋等村农村土地综合整治项目拟安排建设地块的用地规模不超过城乡建设用地增减挂钩周转指标，拟安排建设地块符合城镇建设规划和土地利用总体规划。答辩人作出审批的具体行政行为，符合国发[2010]47号《**务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》以及国土资发[2008]138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定的城乡建设用地增减挂钩条件和程序。（二）浙土整字[2013]0637号建设用地审批意见行政复议程序合法。原告所在村部分村民不服被诉的批准行为，于2015年2月15日申请行政复议，答辩人予以受理。行政复议期间，当事人表示与临海市人民政府自行协商，行政复议中止。因协商未果，答辩人于2015年6月29日作出浙政复[2015]70号行政复议决定，维持浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》。综上所述，浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。为便于查清事实，请追加临海市人民政府为第三人。

被告提供的证据有：1、浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》；2、《浙江省农村土地综合整治项目申报书》（农村土地综合整治项目实施方案、征收土地方案）；3、浙政土审规[2013]137号《关于临海市古城街道大田港整治地块等25个建设项目土地利用总体规划落实方案的批复》及落实前后《临海市中心城区土地利用总体规划（2006-2020）年》；4、临开规农转[2013]132号《临海市建设项目农转用意见表》；5、《临海市杜桥镇塘里洋等村农村土地综合整治建新地块勘测定界图》；6、《关于召开台**院征地会议的说明》、桑**委会及村民代表会议记录、《临海市大洋街道办事处桑园村村民（代表）会议决议》、《村民（代表）会议纪要》；7、临统征告字[2013]89号《集体土地征收告知书》及送达回执；8、临征听字[2013]111号《听证告知书》、临征补[2013]099号《临海市征地补偿安置方案》及送达回执、张贴证明、《未收到听证申请的说明》；9、临统征字82002[2013]159号《征地补偿安置协议》；10、[2014]11号《征收集体土地公告》、[2014]11号《征收土地补偿安置方案公告》及送达回执、张贴证明；11、临统征字82002[2014]004号《征收集体土地补充协议》、NO.00080054《台州市农村集体经济组织统一收款》；12、《关于涉案地块征地补偿款发放的说明》及《桑园村征收土地农户青苗补偿及地上物补偿费发放通告》；13、《临海县（市、区）被征地农民社会保障措施落实情况说明表》、《关于桑园村被征地农民基本生活保障参保的说明》、《关于桑园村村民社保的说明》及会议记录；14、国土资源部、浙江省政府《关于深化改革推进农村土地整理工作的合作协议》；15、行政复议申请书；16、调查谈话笔录；17、浙政复[2015]70号行政复议决定书。

本院查明

经审理查明：2014年3月24日，被告作出浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，同意临海市人民政府申请的临海**塘里洋等村农村土地综合整治项目。因该项目所在地块临海市大洋街道桑园村的部分村民不服该审批行为，原告等人于2015年2月15日向被告申请行政复议。被告于2015年6月29日作出浙政复[2015]70号《行政复议决定书》，维持上述审批行为。

上述事实，有原告提供的浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》、浙政复[2015]70号《行政复议决定书》、证人周**、高**、高**、高**、周**的证言等证实。

本院认为

本院认为，本案被诉的土地审批行为和复议行为均系被告作出，临海市人民政府只是该具体行政行为的申请单位，被告请求追加临海市人民政府为第三人的理由不成立。根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十六条规定，经合法传唤，因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据。本案被告经本院合法传唤无正当理由未到庭，其庭前提供的证据不能作为定案的依据。因此，被告所作的土地审批行为和行政复议决定依法应当撤销，但由于涉案项目用于“台**院新院区建设项目”，属于社会公共利益，判决撤销将会给社会公共利益造成重大损害，人民法院应判决确认违法。原告请求撤销该审批行为和行政复议决定，缺乏法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最**法院关于适用u003c中华人民共和国行政诉讼法u003e若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决如下：

裁判结果

一、确认被告浙江省人民政府于2014年3月24日作出的浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》违法；

二、确认被告浙江省人民政府于2015年6月29日作出的浙政复[2015]70号《行政复议决定书》违法。

案件受理费人民币50元，由被告浙江省人民政府负担。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年十一月二日