黎*等49人与正阳县人民政府房屋行政征收二审行政判决书

审理经过

上诉人黎*等49人因房屋行政征收一案，不服汝南县人民法院（2014）汝行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人黎*等49人的诉讼代表人黎*、袁*及其委托代理人张**，被上诉人正阳县人民政府的委托代理人涂*、潘**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

正阳县人民政府于2014年3月20日作出正政房征决字（2014）1号《征收决定》，该决定载明：为改善我县人民群众的生活环境，健全城市功能，按照正阳县国民经济和社会发展规划、县城总体规划，县政府决定实施正阳县西顺河街延伸工程建设项目。因实施该项目建设，需要征收建设范围内的房屋，根据《中华人民共和国物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律规定，特作出如下决定：一、征收人为正阳县人民政府；被征收人为征收范围内的国有土地上的房地产以及附属物的所有权人。二、房屋征收部门为正阳县国有土地上房屋征收办公室。三、征收范围：东起真阳镇慎西路中段，西至真阳镇建设路中段，全长710米，南北宽235米，总面积约231.3亩，该建设范围内的房屋及附属物被依法征收，国有土地使用权同时收回。具体范围详见征收范围图。四、本次房屋征收分期分段实施：第一期：原县球铁厂家属院以西至真阳镇建设路以东。第二期：原县球铁厂家属院以东（含家属院）至慎水河。第三期：慎水河以东至真阳镇慎西路。五、征收补偿：按照《正阳县西顺河街延伸工程建设项目征收补偿安置方案》对被征收人进行补偿。对被征收区域内的被征收人采取就近就地安置。安置房为本项目高层建筑，分别是2号楼、14号楼、32号楼。房屋征收部门、被征收人应当按照房屋征收补偿安置方案的规定，签订补偿协议。在规定的签约期限达不成补偿协议的由县政府依法作出补偿决定。依照补偿协议或补偿决定实施补偿后，被征收人应当在规定时间完成搬迁。逾期不搬迁的，由县政府依法申请人民法院强制执行。六、征收范围内的被征收人如对本征收决定不服的，可在法定期限内依据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》提起行政复议或行政诉讼。七、本征收补偿协议的签约期限为45天（自本征收决定生效之日起计算）。八、本决定公告之日起施行。

一审法院查明

一审法院查明，正阳县人民政府按照正阳县国民经济和社会发展规划、县城总体规划（2007-2020年）及改善民生的需要，根据广大群众的意愿，为了完善城市功能、提升城市品位、改善人居环境，自2013年7月启动打通连接正阳县新老城区的西顺河街建设工程。正阳县房屋征收管理部门对该项目拟被征收范围内的建筑物及附属设施等进行了摸底并入户勘察，将摸底勘察情况对外进行了公示。2013年8月10日正阳县房地产征收管理部门作出了《正阳县西顺河街延伸工程建设项目征收补偿安置方案（征求意见稿）》，并将该意见稿于同年8月29日对外公示。2013年9月30日被告正阳县人民政府对《正阳县西顺河街延伸工程建设项目征收补偿安置方案》组织了相关部门进行讨论、论证。正阳县人民政府办公室成立了正阳县西顺河街延伸工程建设项目社会稳定风险评估领导小组，负责该项目的社会稳定风险评估工作，经过相关部门的走访调查，经正阳县人民政府常务会议讨论通过，该项目的社会稳定风险等级为四级，符合相关法律、法规的规定。之后，正阳县人民政府就征收补偿费用建立了专户存储，征收补偿费用专款专用、足额到位。2014年3月20日正阳县人民政府依法完成上述相关程序后作出正政房征决字（2014）1号征收决定，决定本次征收分期分段实施，征收决定对征收范围、征收补偿、协议签订及被征收人法律救济途经作出了明确规定。正阳县人民政府将该征收决定予以公告。本案黎*等49名属被诉行政行为征收范围内的居民，在审理中也认为正阳县人民政府对正阳县西顺河街延伸打通工程项目，利国利民，支持政府的征收行为，但认为正阳县人民政府作出的征收决定中征收补偿标准过低，向法院提起行政诉讼，要求撤销正阳县人民政府作出的正政房征决字（2014）1号征收决定。

一审法院认为

一审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，为了促进社会发展等公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋。正阳县人民政府作为县级地方人民政府，对其行政区域内国有土地上房屋具有法定的征收权限，正阳县人民政府作出正政房征决字（2014）1号征收决定的职权合法，具有本案的被告主体资格。本案被诉行政行为是正阳县人民政府作出的正政房征决字（2014）1号征收决定，该征收决定是正阳县政府按照正阳县国民经济和社会发展规划、县城总体规划，以实施正阳县西顺河街延伸工程项目为依托，根据正阳县旧城区基础设施改建的需要，打通连接正阳县新老城区的西顺河街建设工程，目的是为了加快正阳县城市化进程，提升城市品位，改善人居环境。该征收决定确定的行政征收范围系正阳县新老城区相通的中心区域，该区域排水设施不畅、消防设施缺失、电气设备老化、基础设施落后，居民居住环境存在脏、乱、差等现象，已严重影响了该区域居民生产、生活甚至直接威胁到该区域居民的生命财产安全。群众对此意见很大，强烈呼吁政府尽快实施正阳县西顺河街打通建设工程。黎飞等49人在审理中也认为正阳县西顺河街延伸打通工程项目，利国利民，表示支持政府征收行为。正阳县政府基于城市发展和改善民生需要，作出的征收决定符合法律、法规规定的具有公共利益需要的属性。

正阳县人民政府作出征收决定前，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序，对被征收范围内的房屋和土地进行了现场勘察，并将勘察结果进行公示，作出并公示了安置补偿方案（征求意见稿），以征求广大群众意见，对征收安置补偿方案进行了论证，进行了社会风险评估，作出征收决定后对外进行了公告等程序。本案中正阳县人民政府先对征收方案进行公布，然后才组织有关部门进行论证，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，程序上存在一定的瑕疵，但该程序瑕疵不足以否定征收行为的正当合法性。正阳县人民政府辩称黎*等十人的原告主体资格不适格，因十原告提供了国有土地使用证，土地使用证载明了土地使用者系十原告，且载明的土地在征收范围内，故黎*等十原告与该征收决定有法律上的利害关系，具备本案原告的主体资格，正阳县人民政府该辩称理由不足，不予支持。黎*等49人本次诉讼的真正目的是不同意征收决定公告上所附安置补偿方案的补偿标准。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作为原告，关于补偿问题，下一步可以就补偿方式、补偿标准、支付期限等与房屋征收管理部门进行协商，订立补偿协议，达不成补偿协议的再由正阳县人民政府依法作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服，可以依法申请行政复议或依法提起行政诉讼，使自己合法公益依法得到救济。综上，正阳县人民政府正政房征决字（2014）1号征收决定，主体、职权、目的合法，适用法律法规正确。虽然在程序方面存在瑕疵，但未对黎*等49人的实体权利造成损害。黎*等49人请求撤销正政房征决字（2014）1号征收决定的理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回黎*等49名原告要求撤销正阳县人民政府于2014年3月20日作出的正政房征决字（2014）1号征收决定的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人黎*等49人不服上诉称：原判认定程序暇疵错误，被上诉人政府在作出征收决定时存在诸多违反法定程序的情形，不仅存先公布后论证，还存在没有对征收的房屋进行调查登记、对征收补偿安置方案是先批准、实施后组织论证、没有提交履行听证程序的证据、没有履行公开征求意见并进行修改后再公布的程序、没有提供对抽签选定评估机构过程进行过公证的证据、没有履行经政府常务会议讨论决定程序、没有履行征收补偿资金足额到位程序、在房屋征收过程中提前收回上诉人国有土地使用权的程序违法。请求：一、撤销汝南县人民法院（2014）汝行初字第34号行政判决。二、撤销正阳县人民政府作出的正政房征决字（2014）1号征收决定。

被上诉人辩称

被上诉人正阳县人民政府答辩称：一、在征收决定前己按法律规定全面进行了调查、登记、公示，抽调专人成立调查小组，对征收范围中的全部房屋及附属物予以调查登记，认真填写建筑物摸底表及入户勘察登记表，并把调查登记结果向征收区域被征收户予以公示，对未登记的房屋也进行调查、认定和处理。政府履行了登记调查的程序。二、房屋征收部门按照程序拟定补偿方案上报县政府，县政府组织有关部门对征收补偿方案进行多方论证并予以公布，征求了公众意见。关于上诉人认为2013年8月29日是补偿方案的审批之日，先批准后实施及征求意见不足30日的问题是对证据的误解。正阳县征收办拟定补偿方案后报县有关领导审批，县有关领导审批后予以公布，随后进行广泛征求公众意见，举行了听证会，并经多方论证，在广大被征收户没有提出意见的两个月后，经县政府批准正式制定了补偿方案并予以公布。县领导审批日期只是公布补偿方案征求意见起始日期不是截止日期。三、关于评估问题。政府按照国有土地上房屋征收评估办法，选定了驻马店**有限公司作为评估机构，该机构在调查基础上进行分户初评，并进行了公示，公示后进行了整体评估报告和分户评估报告。评估结果客观真实，评估程序合法。四，政府在作出征收决定前经过了常务会议讨论，包括对社会稳定风险评估、对征收决定的讨论。五、征收补偿费用足额到位，且专户存储，提供的资金证明中征收补偿费用虽然使用安置过渡费，那仅是金融部门办理业务方便使用一个简单的名称。另外在征收中很多被征收户选择产权置换。六、关于注销部分国有土地使用证问题。本案审理的是征收决定合法性问题，不是国有土地证注销问题。七、关于货币补偿的标准。补偿方案第五条明确了征收补偿方式是货币补偿和产权置换，第七条对补偿的标准也明确规定。八、关于补偿方案中的停产停业损失费问题。停产停业损失费标准是依据正阳县实际情况制定的，适用法律正确。九、征收区域县政府在广泛征求群众意见并多方论证的基础上决定实施的旧城改造工程，目的是改善该区域广大居民的居住和出行条件，完善城市功能。请求：驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审法院查明的事实与一审法院查明的事实基本相一致。另查明，正阳县人民政府没有对征收补偿费用专户存储、足额到位。二审审理中，正阳县西顺**小组办公室提交了西顺河街延伸工程建设项目征收补偿安置方案的补充规定。

本院认为

本院认为，一、正阳县人民政府作出的正政房征决字（2014）1号征收决定涉及的正阳县西顺河街延伸工程建设项目，已经正阳县人民政府作出的正**（2013）157号《关于实施西顺河街打通和旧城改造的批复》、正**（2013）290号《关于西顺河街打通暨旧城改造项目控制性详细规划的批复》批准，正阳县人民政府对项目建设范围内的房屋及附属物依法征收、国有土地使用权同时收回，事实清楚。二、从正阳县人民政府作出的征收补偿方案看，一是未提供征收补偿费用专户存储的相关证据；二是对征收补偿安置方案先批准后论证。因此，正阳县人民政府作出的正政房征决字（2014）1号征收决定，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十、十一、十二条第二款之规定。三、鉴于正阳县人民政府正政房征决字（2014）1号征收决定涉及正阳县西顺河街延伸工程建设项目及旧城改造，是为了改善群众的生活环境，健全城市功能，且上诉人黎*等49人庭审中也表示并不反对该项建设，只是对征收收决定中的补偿方案的补偿标准有异议。正阳县人民政府对征收决定中违法之处应采取相应的补救措施，对上诉人黎*等49人做好安置补偿。二审审理中，正阳县人民政府虽然对征收补偿安置方案作出了补充规定，但该补充规定是否对外公布，证据不充分。正阳县人民政府应当将征收补偿安置方案的补充规定也予以公布，并征求公众意见，组织实施。综上，一审法院判决驳回黎*等49人的诉讼请求错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销汝南县人民法院（2014）汝行初字第34号行政判决。

二、确认正阳县人民政府作出的正政房征决字（2014）1号《征收决定》违法。

三、责令正阳县人民政府对征收补偿方案和征收补偿费用采取相应的补救措施。

一、二审诉讼费各50元，均由正阳县人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十一月二十八日