罗**与乳源瑶族自治县乳城镇人民政府、乳源瑶族自治县人民政府资源行政管理-林业行政管理二审行政判决书

审理经过

上诉人罗**因与被上诉人乳源瑶族自治县乳城镇人民政府（以下简称：“乳城镇政府”）、乳源瑶族自治县人民政府（以下简称：“乳源县政府”）林业行政裁决、林业行政复议一案，不服乳源瑶族自治县人民法院于2015年8月21日作出的（2015）韶乳法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月22日受理后，依法组成合议庭，于2015年11月25日进行了询问。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：“乳城镇政府”于2014年10月16日作出的乳镇府处字（2014）03号《森林林木林地权属争议处理决定书》认定的主要事实：2013年3月份，因“乳源县政府”征用乳城**委员会罗屋村民小组鱼塘坑一带山岭土地，引起罗**与罗振桥、罗桥金、罗新城对地名为“胡**”和“大路下”的林地使用权发生纠纷，该争议林地所有权属于争议双方共同所属的罗屋村民小组。经查，罗**于1963年10月26日从英德市迁到该村过继吴**承宗为子，并为老人吴**养老送终，有契贴为证，并有在场人罗**、罗**、罗**、罗**、罗**、罗**、何**等人的签名，到该村后，罗**生有罗振桥、罗桥金、罗新城三子，吴**的丈夫罗**与罗**的祖父罗**是亲兄弟。另查明：2004年换发的林权证，申请人罗**所持有林权证编号B4400468543，乳林证字（2004）第000956号，持证人为罗**，宗地有四宗，1、04402321401GDYMSY00374，地名为黄坭塘，小班号26，面积5亩，四至是：东至罗人丰，南至罗世泉，西至路，北至荒田；2、04402321401GDYMSY00375，地名为碑记石，小班号22，面积6亩，四至是：东至罗**，南至坑冲，西至路，北至荒田；3、04402321401GDYMSY00376，地名为胡**，小班号18，面积7亩，四至是：东至荒田，南至田，西至罗振桥，北至荒地；4、04402321401GDYMSY00377，地名黄**，小班号26，面积5亩，四至是：东至罗世田，南至冲为界，西至大石古下，北至冲为界。被申请人罗振桥、罗桥金、罗新城持有林权证编号：B4400468437，乳林证字（2004）第001001号，持证人为罗振桥，宗地有两宗，1、04402321401GDYMSY00362，地名为大路下，小班号22，面积9亩，四至是：东至冲，南至罗**，西至罗培筹，北至田；2、04402321401GDYMSY00363，地名为胡**，小班号18，面积8亩，四至是：东至罗培合，南至罗全远，西至罗**，北至田为界。申请人与被申请人所持2004年换发的林权证与1981年颁发的林权证的宗地数、地名、面积、四至界限一致。申请人与被申请人双方对界定的山岭地名、面积及四至界限无异议。申请人罗**认为被申请人把他家在1953年《土地房产所有证》上的山岭也填到了被申请人的林权证上，要求本府重新确权。本府认为：申请人罗**与被申请人罗振桥、罗桥金、罗新城对争议山岭的地名、面积及四至界限无异议应予以确认，争议双方所持的林权证是县政府颁发的有效证件，应当予以认可。至于申请人罗**所持1953年的《土地房产所有证》认为被申请人把该证的两宗地也填到被申请人的证上，要求重新确定山岭权属的请求本府不予支持。根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第七条、第十二条规定，决定：维持争议双方各自提交本府的林权证所载明的（以林权证）所载内容为准；罗**（罗**）：1、04402321401GDYMSY00376，地名为胡**，小班号18，面积7亩，四至是：东至荒田，南至田，西至罗振桥，北至荒地；罗振桥1、04402321401GDYMSY00362，地名为大路下，小班号22，面积9亩，四至是：东至冲，南至罗**，西至罗培筹，北至田；2、04402321401GDYMSY00363，地名为胡**，小班号18，面积8亩，四至是：东至罗培合，南至罗全远，西至罗**，北至田为界。原审法院查明：因县政府征用乳城**委员会罗屋村民小组鱼塘坑一带山岭土地，引起罗**与罗振桥、罗桥金、罗新城对地名为“胡**”和“大路下”的林地使用权发生纠纷，该争议林地所有权属于争议双方共同所属的罗屋村民小组。为了主张“胡**”和“大路下”的林地使用权，罗**提供了持证人为罗**的乳林证字（2004）第000956号《林权证》和换发领取该林权证的《自留山使用证》、1953年的《土地房产所有证》；罗振桥、罗桥金、罗新城提供了持证人为罗振桥的乳林证字（2004）第001001号《林权证》和换发领取该林权证的《自留山使用证》。经“乳城镇政府”调查核实，争议双方均认可本案争议的“胡**”和“大路下”的林地全部位于罗振桥持有的（2004）第001001号《林权证》和换发领取该林权证的《自留山使用证》记载的林地四至范围内。罗**持有的持证人为罗**的乳林证字（2004）第000956号《林权证》和换发领取该林权证的《自留山使用证》记载的林地四至范围则不包括本案争议的“胡**”和“大路下”的林地。因此，对于罗**与罗振桥、罗桥金、罗新城三人之间的林地使用权争议，“乳城镇政府”依据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第七条、第十二条规定，于2014年10月16日作出（2014）乳镇府处字第03号《森林林木林地权属争议处理决定书》，维持罗**与罗振桥、罗桥金、罗新城双方各自提交“乳城镇政府”的林权证所载明的林地使用权。罗**不服，向“乳源县政府”申请行政复议，2015年4月16日“乳源县政府”作出乳府复决（2015）1号《行政复议决定书》。维持了“乳城镇政府”的处理决定。罗**仍然不服，向本院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为：罗**及罗振桥、罗**、罗新城均认可本案争议的“胡**”和“大路下”的林地全部位于罗振桥持有的（2004）第001001号《林权证》和《自留山使用证》记载的林地四至范围内。罗**持有的持证人为罗**的乳林证字（2004）第000956号《林权证》和《自留山使用证》记载的林地四至范围则不包括本案争议的“胡**”和“大路下”的林地。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十五条规定“土地改革前有关森林、林木和林地权属凭证，不得作为处理争议的依据、证据或者参考依据”。因此，“乳城镇政府”依法于2014年10月16日作出（2014）乳镇府处字第03号《森林林木林地权属争议处理决定书》，维持罗**与罗振桥、罗**、罗新城双方争议各自提交被告乳城镇政府的林权证所载明的林地使用权。该决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。罗**不服，向“乳源县政府”提出行政复议，“乳源县政府”经审查，认为“乳城镇政府”作出的行政行为合法，维持了该行政行为。但“乳源县政府”于2015年4月16日作出的乳府复（2015）第01号《行政复议决定书》，遗漏第三人罗**、罗新城，复议决定违反法定程序，复议决定违法。罗**以其持有1953年的《土地房产所有证》，该证确认了“胡**”和“大路下”的林地属其所有；并以罗振桥、罗**、罗新城偷填其自留山，“乳城镇政府”审查程序错误，认定事实错误，适用法律错误为由，请求：一、撤销“乳城镇政府”于2014年10月16日作出的（2014）乳镇府处字第03号《森林林木林地权属争议处理决定书》；二、判决撤销“乳源县政府”于2015年4月16日作出的乳府复（2015）第01号《行政复议决定书》；三、判决“乳源县政府”依法注销罗振桥、罗**、罗新城持有的乳证字第NO：005478号自留山使用证；四、判决“乳城镇政府”重新作出正确的复议决定，把罗**家原有的自留山“大路下”、“胡**”重新归还给罗**的事实理由不充分，不予支持。“乳城镇政府”及罗振桥、罗**、罗新城请求驳回罗**诉讼请求的事实理由充分，依法予以采纳。综上所述，“乳城镇政府”于2014年10月16日作出的（2014）乳镇府处字第03号《森林林木林地权属争议处理决定书》行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。“乳源县政府”于2015年4月16日作出的乳府复（2015）第01号《行政复议决定书》，复议决定违反法定程序，复议决定违法。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条及《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第三款的规定，判决：一、确认被告乳源瑶族自治县人民政府作出的乳府复（2015）第01号《行政复议决定书》违反法定程序，复议决定违法；二、驳回原告罗**的诉讼请求。

上诉人诉称

罗**不服原审法院的判决向本院提起上诉称：一、根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十三条的规定，1953年县政府颁发给罗**家的“大路下”、“胡**”两宗林权证，是处理林权争议的依据。1981年“乳源县政府”在没有公示公告法定程序的情况下，把罗**家的“大路下”、“胡**”两宗林权证划给了罗振桥、罗桥金、罗新城，违反了《林木和林地管理办法》法定程序。二、原判认定事实不清。罗**是人，是限制民事行为能力人，无法表述事实，凭罗**在庭审中的陈述，法院是不应认可和采纳的。而且，原审法院不允许罗**的监护人罗**作为法定代理人到庭参加诉讼，违反了规定。三、“乳源县政府”在1981年颁发给罗振桥、罗桥金、罗新城的乳林证字NO.005478号自留山使用证违反了颁发自留山使用证的法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行为的证据和所依据的规范性文件。”“乳源县政府”对颁发的乳林证字NO.005478号自留山使用证法定程序合法性负有举证责任，“乳城镇政府”、“乳源县政府”不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。据此，“乳源县政府”颁发的乳林证字NO.005478号自留山使用证违反了法定程序，是无效的行政行为。综上所述，上诉请求：一、撤销原判。二、撤销“乳源县政府”于2015年4月16日作出的乳府复（2015）第01号《行政复议决定书》。三、确认“乳源县政府”于1981年颁发给罗振桥、罗桥金、罗新城的乳林证字NO.005478号自留山使用证的行政行为无效。四、判决“乳城镇政府”依法注销1981年颁发给罗振桥、罗桥金、罗新城的乳林证字NO.005478号自留山使用证，把原属于罗**的“大路下”“胡**”自留山划归原主罗**。五、判决一、二审诉讼费由“乳城镇政府”、“乳源县政府”承担。

被上诉人辩称

“乳城镇政府”答辩称：一、罗振桥、罗**、罗新城的父亲罗**于1963年10月26日从英德迁到罗屋村民小组过继该村老人吴**承宗为子，并为老人吴**养老送终，有契贴为证，并有在场人罗**、罗**、罗**、罗**、罗**、罗**、何**等人的签名。到罗屋村民小组后，罗**生有罗振桥、罗**、罗新城三子，吴**的丈夫罗**与罗**的祖父罗**（罗**的父亲）是亲兄弟。至于落户后罗**与罗振桥、罗**、罗新城之间的林木林地权属分割，这是原来他们内部之间协商所分割的。二、分割后罗**所持的林权证编号是：B4400468543，乳林证字（2004）第000956号，持证人为罗**（罗**的父亲），宗地有四宗：（一）04402321401GDYMSY00374，地名为黄坭塘，小班号26，面积5亩，四至是：东至罗人丰，南至罗世泉，西至路，北至荒田；（二）0440232141GDYMSY00375，地名为碑记石，小班号22，面积6亩，四至是：东至罗**，南至坑冲，西至路，北至荒田；（三）04402321401GDYMSY00376，地名为胡屋劈，小班号18，面积7亩，四至是：东至荒田，南至田，西至罗振桥，北至荒地；（四）04402321401GDYMSY00377，地名为黄基冲，小班号26，面积5亩，四至是：东至罗世田，南至冲为界，西至大石古下，北至冲为界。罗振桥、罗**、罗新城所持的林权证编号：B440468437，乳林证字（2004）第001001号，持证人罗振桥，宗地有两宗：04402321401GDYMSY00362，地名为大路下，小班号22，面积9亩，四至是：东至冲，南至罗**，西至罗培筹，北至田；04402321401GDYMSY00363，地名为胡屋劈，小班号18，面积8亩，四至是：东至罗培合，南至罗全远，西至罗**，北至田为界。罗**与罗振桥、罗**、罗新城双方对界定的山岭地名、面积及四至界限无异议，只是罗**认为罗掇桥、罗**、罗新城把他家在1953年《土地房产所有证》上的山岭也填到了罗振桥、罗**、罗新城的林权证上。“乳城镇政府”认为罗振桥、罗**、罗新城落户罗屋村民小组作为吴**的继承人后，吴**的丈夫罗**在1953年前就已经逝世，罗**与罗振桥、罗**、罗新城双方重新分割确定林木林地权属，再由“乳源县政府”颁发给双方，属于有效证件，应当认可。据此，“乳城镇政府”在调解未果的情况下，依法作出（2014）乳镇府处字第03号《山权林权处理决定书》认定事实清楚，适用法律准确。请求二审法院驳回罗**的上诉请求，维持原判。

“乳源县政府”答辩称：争议双方均认可本案争议的“胡**”、“大路下”林地全部位于罗振桥持有的（2004）第001001号《林权证》和换发领取该林权证的“林业三定”时期政府颁发的《自留山使用证》记载的林地四至范围内，罗**持有的持证人为罗**（罗**的父亲）的乳林证字（2004）第000956号《林权证》和换发领取该林权证的“林业三定”时期政府颁发的《自留山使用证》记载的林地四至范围则不包括本案争议的“胡**”和“大路下”的林地使用权。因政府组织征用罗屋村民小组鱼塘坑一带土地，引起罗**与罗振桥、罗桥金、罗新城对地名为“胡**”和“大路下”的林地使用权产生争议。根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第七条、第十二条和《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，“乳源县政府”作出了维持“乳城镇政府”于2014年10月16日作出的（2014）乳镇府处字第03号《林木林地权属争议处理决定书》的行政行为的《行政复议决定书》。综上所述，“乳源县政府”作出的《行政复议决定书》（乳府复决（2015）1号）认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回罗**的诉讼请求。

罗振桥、罗桥金、罗新城答辩称：罗振桥、罗桥金、罗新城是吴**的孙子，罗**的儿子，有立恩养帖为证。据现有的林权证登记，罗**名下的山岭共有地名为黄泥塘、碑记石、胡**、黄基冲四座山岭，吴**留下的山岭只有胡**、大路下两座山岭，1981年领取了政府颁发的林权证。2004年，政府出台政策颁发新林权证，罗振桥、罗桥金、罗新城领取了林权证，登记了大路下、胡**两处林地。罗**提供的《疾病诊断证明书》，是粤北第三人民医院于2013年12月31日手写的，是罗春妹口述要求医院写成罗**患有分裂症。2014年4月，罗振桥、罗新城亲自到了乐昌**民医院找到开病例的医院和副院长，副院长答复是罗春妹要求医生所写。因此，“乳城镇政府”的处理决定合法，请求二审法院予以维持。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。此外，本院补充：“乳城镇政府”于2014年10月16日作出的（2014）乳镇府处字第03号《森林林木林地权属争议处理决定书》“经审理查明”中，没有写明罗**与罗振桥、罗桥金、罗新城争议林地的四至界限，在《森林林木林地权属争议处理决定书》中没有处理决定书附图。

本院认为

本院认为，“乳城镇政府”于2014年10月16日作出的（2014）乳镇府处字第03号《森林林木林地权属争议处理决定书》不合法。

《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”这说明，林木、林地的所有权和使用权，并非自然取得，也不因当事人之间的处分便自动产生权属确立或者变更的法律效力。依照国家法律的规定，林木、林地权属的确定或者变化，必须报请县级以上人民政府审核确认后，经过登记造册、核发证书等程序，才能发生法律效力。原国**业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者**务院授权**业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第七条第（二）项规定：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据……（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据……（二）土地改革时期，《土地改革法》规定不发证的森林、林木和林地的土地清册。”明确了调处林权纠纷，林权证是第一位阶的确权凭证，只有在“尚未”领取林权证或者林权证确权错误的情况下，才以“土改证”、“土改清册”、“四固定证”、“协议”凭证作为确权凭证。本案罗**与罗振桥、罗桥金、罗新城均提供了“林业三定”时期县级人民政府核发的林权证，应当以依法核发的林权证确定权属。但是，由于“乳城镇政府”于2014年10月16日作出的（2014）乳镇府处字第03号《森林林木林地权属争议处理决定书》没有明确争议之林地的四至，没有在处理决定书附图说明罗**与罗振桥、罗桥金、罗新城双方争议的四至界限，导致了罗**与罗振桥、罗桥金、罗新城争议的林地在自然状态下的四至界限不清，亦不符合《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十七条有关：“人民政府林权争议调处机构调解林权争议未达成协议的，应当及时提出处理意见，报同级人民政府作出处理决定。处理决定应当载明以下事项：（一）当事人的姓名或者名称，法定代表人姓名、职务；（二）争议的主要事实；（三）人民政府认定的事实及其依据；（四）处理决定。并附森林、林木和林地权属界线划定地形图。”的规定。

综上所述，“乳城镇政府”“乳源县政府”作出的林业行政裁决，林业行政复议决定程序不合法，依法应当撤销重新作出行政行为；原判认定事实不清，适用法律、法规有误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销乳源瑶族自治县人民法院于2015年8月21日作出的（2015）韶乳法行初字第5号行政判决。

二、撤销乳源瑶族自治县乳城镇人民政府于2014年10月16日作出的（2014）乳镇府处字第03号《林木林地权属争议处理决定书》以及乳源瑶族自治县人民政府于2015年4月16日作出的乳府复（2015）第01号《行政复议决定书》。

三、限乳源瑶族自治县乳城镇人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。

一、二审案件受理费各50元由被上诉人乳源瑶族自治县乳城镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月三十日