于**、方城县国土资源局、郑**为行政确认违法及行政赔偿纠纷一案二审行政裁定书

审理经过

上诉人于富*因与被上诉人方城县国土资源局、一审原告郑**行政确认违法及行政赔偿纠纷一案，不服南阳市宛城区人民法院（2014）宛行初字第35号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月8日公开开庭进行了审理。上诉人于富*，被上诉人方城县国土资源局委托代理人闫自远、张*，一审原告郑**及其委托代理人刘**到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

南阳市宛城区人民法院一审查明：2012年6月5日，被告方城县国土资源局对原告郑**在方城县枣庄生态园内建活动板房的行为进行询问，原告陈述建房是进行经商、食用菌培养、生态农业。同日，被告向原告下达了方国土资停字（2012）第071号责令停止土地违法行为通知书，通知原告在枣庄生态园内建食用菌生态农业项目（板房）用地，未经依法批准，违法了土地管理法第59条，根据土地管理法第67条规定，责令原告立即停止违法行为，接受处理。原告认为被告强制让原告停止建房，强制拆除活动板房的行为违法，并给原告造成财产损失，提起本案诉讼。

一审法院认为

一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第四款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监管检查职责时，有权采取下列措施（四）责令非法占用土地的单位或个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第三款也规定：“土地行政主管部门履行监管检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；”《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”改正违法行为包括停止违法行为，积极主动地协助行政处罚实施机关调查取证，消除违法行为所造成的不良后果。但是责令停止违法行为不是行政处罚。作出责令停止违法行为通知书是行政处罚程序的一个中间环节，《责令停止违法行为通知书》只是行政机关的阶段行为，行政机关并未做出最后行政处罚，对行政相对人的权利义务没产生终结性影响，不是行政处罚程序的终结，行政相对人尚有救济途径，完全可以等行政机关作出行政处罚决定后，对行政处罚决定提起行政诉讼。因此，被告方城县国土资源局作出的责令停止土地违法行为通知书是一个不可诉的具体行政行为，本案应驳回原告郑**的起诉。一审依据最**法院＜关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释＞第四十四条第一款之规定，裁定：驳回原告郑**的起诉。

上诉人诉称

上诉人于富华上诉称：被上诉人方城县国土资源局作出的《责令停止违法行为通知书》是已经严重侵犯相对人权益的具体行政行为，一审法院认定是不可诉的，是错误的。请求撤销一审裁判，还相对人一公正裁判。

被上诉人辩称

一审原告郑**答辩称：一审被告作出的行政行为没有依据。一审法院未具体审查和调查，仅仅依据程序问题进行驳回是不负责任的。一审原告是承包土地的个体户，国土局对郑**作出的通知，实质影响了我的利益，必然侵害郑**和于**的利益及自主经营权，一审法院驳回起诉是没有依据的。

被上诉人方城县国土资源局答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人有权作出制止违法的行为，该行为是中间环节，不是终局认定，是不可诉的。2010年4月，郑**擅自占用耕地，硬化耕地，建筑板房，我们执法人员巡查后，制止并作出责令停止违法通知书，该通知是处罚的前置行为，截止目前，没有人拆除郑**的设施，因此未影响他们的利益，故请求维持与一审裁判。

本院认为

本院经审理认为：被上诉人对一审原告作出的责令停止违法行为通知，系行政机关作出的对行政行为相对人产生法律后果的具体行政行为，是可诉的。一审认定责令停止违法行为通知是阶段性行为、不属终局性的行政行为不可诉，是不当的。是否是终局性行政行为，不是决定是否可诉的条件。只要是行政机关作出的行政行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条及相关司法解释规定的，无论是否是终局性的行政行为，均是可诉的。综上所述，一审裁定驳回起诉不当，上诉人上诉请求撤销一审裁定的理由成立。依据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条至规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销南阳市宛城区人民法院（2014）宛行初字第35号行政裁定；

二、指令南阳**民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年四月十三日