陈**与南通**护局行政许可一审行政裁定书

审理经过

原告陈**诉被告南通**护局（以下简称南通环保局）不得实施行政许可一案，原告陈**于2015年6月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于6月9日向被告南通环保局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原告诉称

原告陈**诉称，2013年3月20日，原告陈**向被告南**保局邮寄《依法行政告知函》，以原告陈**家住南通市崇川区钟秀街道运河村一组75号，所建房屋于2012年11月26日遭不明身份人员非法破坏，已由公安机关立刑事案件侦查为由，要求被告南**保局在刑事案件等事宜未得到妥善解决之前，不得向任何单位、组织和个人发放涉及该地块相应的行政许可证。被告南**保局未按原告陈**的要求履行行政职责。请求判令被告南**保局履行行政职责，停止发放南通市崇川区钟秀街道运河村一组75号所属“通吕运河南侧、海港引河西侧”地块相应的行政许可证。

原告陈**向本院提交以下证据：

1.依法行政告知函、国内挂号信函收据、南通邮政局复查询单；2.催办函；3.常住人口登记表、常住人口登记卡、身份证复印件、结婚证；4.南通市崇川区民房建设申报审批表、南通市崇川区钟秀街道档案室档案材料（82底册）；5.收养协议书；6.南通市崇川区鸿运来粮油商行、南通市崇川区正柯面制品加工厂的《个体工商户营业执照》；7.**（钟）立告字（2013）490号《立案告知单》；8.施工现场照片；9.行政起诉状及国内挂号信函收据。

被告辩称

被告南**保局辩称，1.原告陈**原居住地已被崇川区相关部门合法征用。被告南**保局是否作出原告陈**所诉的行政许可，对原告陈**的权利义务关系不产生实际影响。原告陈**不具有诉讼主体资格，应当驳回起诉。2.根据《市政府办公室关于进一步调整下放建设项目环评审批权限的通知》、《市政府关于下放企业投资项目投资管理权限的通知》的规定，原告陈**所诉涉及地块项目环评审批权限在南通市崇川区环境保护相关部门。原告陈**错列被告，应当要求其更换被告或者驳回原告陈**的起诉。3.原告陈**起诉要求被告南**保局停止发放行政许可，针对的是被告南**保局尚未作出的行政行为，没有具体的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围，应当驳回原告陈**的起诉。

2015年6月18日，被告南**保局向本院提供了以下证据、依据：

1.通政办发（2014）21号《市政府办公室关于进一步调整下放建设项目环评审批权限的通知》；2.通政发（2013）66号《市政府关于下放企业投资项目投资管理权限的通知》；4.建设项目环境影响报告表；5.《对尚未作出的行政行为不应提起行政诉讼》网络文章。

法律法规依据：《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织可以提起诉讼。从上述规定中可以看出，从行政行为的表现方式进行划分，可诉的行政行为包括行政作为和行政不作为两种。从原告陈**提出的“停止发放南通市崇川区钟秀街道运河村一组75号所属‘通吕运河南侧、海港引河西侧’地块相应的行政许可证”的诉讼主张来分析：第一，该诉讼请求不属于起诉作为类行政行为。所谓作为行政行为，通常是指行政主体在实施行政管理、履行行政职责过程中作出的能够产生、变更、消灭行政法律关系的法律行为或者事实行为。一般表现为行政主体作出行政处罚、行政许可、行政登记等。原告陈**并没有针对被告南通环保局已经作出的某一个特定行政行为提出主张。第二，该诉讼请求也不属于起诉不作为类行政行为。所谓行政不作为，通常是指根据法律法规或者规章的规定，行政主体负有处理某类行政事务的职责，而行政主体拒绝履行或者拖延履行该职责。行政不作为作为行政行为的一种特殊情形，系应当作为而不作为。行政不作为之诉是基于行政机关不作为而要求人民法院判令作为，但原告陈**要求被告南通环保局不得作出行政许可，与行政不作为是两个不同的概念。原告陈**提出的诉讼请求既不是起诉行政机关不作为，也不是起诉行政机关作出的特定行政行为，诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。

从原告陈**提起的诉讼请求来看，实质上是一种预防性行政诉讼，即对将来可能作出的行政行为提起诉讼，禁止行政机关作出某种特定的行政行为。我国现行行政诉讼法中并没有预防性行政诉讼的规定。在行政诉讼法学理论上，预防性行政诉讼通常是指为了避免给行政相对人造成不可弥补的权益损害，在法律规定的范围内，允许行政相对人在行政决定作出前向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院阻止行政行为作出的诉讼制度。预防性行政诉讼作为一种事前救济型行政诉讼，核心目的是为了避免将来作出的或者正在作出的行政行为给行政相对人造成不可弥补的权益损害，根据“有权利必有救济”的原则，赋予行政相对人提起诉讼的权利。但是司法权与行政权各自职能不同，原则上应当在各自的领域范围内发挥作用。按照行政法理论上的行政行为成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即达到成熟的程度，才能进入司法审查程序。换句话说，对于尚未启动行政程序或者行政程序尚未有最终结论的过程性行政行为一般是不能进入司法审查程序的。这也是因为司法权作为一种事后救济型的权利，不应当过早地介入行政权所管控的范围之内，否则势必破坏行政秩序的稳定性，难免有司法权代替或干涉行政权之嫌。诚然，随着行政诉讼制度的不断发展、完善，对于行政行为一经作出即可能造成重大损失且损失不可逆转的情形，司法权适当介入也并非完全不可能，但本案并不符合此种情形。

综上，我国现行行政诉讼法规定的是一种事后救济型权利救济模式，即公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益时方可提起诉讼。而现行的行政法律法规中并未有预防性行政诉讼的明确规定，原告陈**的起诉不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

裁判结果

驳回原告陈**的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省**民法院。

裁判日期

二〇一五年九月九日