上诉人张*和被上诉人靖江市人口和计划生育委员会、原审第三人马**计划生育行政许可一案二审判决书

审理经过

上诉人张炜因诉靖江市人口和计划生育委员会计划生育行政许可一案，不服靖江市人民法院（2014）泰靖行初字第0011号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月27日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审查明：张*与马**于2011年4月22日登记结婚（双方均系再婚），张*生育过一子，马**未生育。2012年11月马**怀孕，因马**孕检中梅毒血清为阳性，张*与马**为是否终止妊娠发生争议。2013年5月21日，两人约定，如经省级权威医院孕检无异常，双方共同申办生育证；如有异常，终止妊娠，如马**坚持生育，后果自负。2013年7月6日，马**以其与张*两人的名义向靖江市斜桥镇人民政府提出生育申请，并代张*在申请材料上签名，提交了夫妻双方身份证、户口簿、结婚证、照片等相关材料。斜桥计划生育办公室（以下简称斜**生办）当日受理后，于2013年7月11日审核后上报靖江**委员会（以下简称靖**生委）审批。2013年7月22日，靖**生委作出批准再生育决定书并下发《生育证》。2013年8月13日，马**剖宫产术分娩一男婴。期间，斜**生办仅向马**提供了《生育证》复印件，张*提出异议后，斜**生办于2013年8月26日书面向马**声明上述复印件无效。马**提出异议后，斜**生办于2013年8月29日又重新向马**书面说明前者无效声明作废，并向马**送达《生育证》正本。张*对靖**生委作出《生育证》的行政行为不服，申请行政复议，靖江市人民政府于2014年2月27日作出维持《生育证》的决定，张*仍不服，遂向靖江市人民法院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院审理认为，靖**生委作为县（市、区）计划生育行政部门，依马林*申请，审核确认了马林*与张*两人符合再生育一孩的规定，并依照简化程序作出了批准再生育决定书，并下发《生育证》，并无不当。至于张*提出的马林*代其签字，靖**生委未经审查即发放《生育证》违反法定程序。原审法院认为，法律没有规定当事人在申办计划生育证件时，应当亲自到行政机关办公场所提出，故靖**生委对申请人是否提出申请只能作形式审查。本案马林*未经张*同意，擅自代其签名，是否构成侵权，属张*与马林*之间的民事争议，不能由此认定靖**生委违反法定程序。靖**生委作出批准再生育决定书并下发《生育证》后，针对张*的异议，没有认真研究，没有耐心细致的向张*进行解释，特别是斜**生办在答复和处置过程中前后不一，工作中存在严重瑕疵，应当引以为戒。此外，靖**生委颁发的《生育证》确认了马林*所生男婴系合法生育，基于行政信赖，该《生育证》也不具有可撤销性。另外，需要指出的是，公民有生育的权利，也有不生育的自由，在生育权上夫妻之间享有平等的权利。生育作为男女双方的共同行为，其权利应当以夫妻双方协商为基础，以双方共同意愿来实现。《生育证》并不具有强制当事人生育子女或强制当事人终止妊娠的属性，《生育证》的颁发与马林*的生育决定、终止妊娠决定之间没有法律上的关联性。综上，靖**生委颁发证号3211376761、编号13050577《生育证》，程序存在一定的瑕疵，但达不到程序违法的程度，且无其他违法情形，对张*的诉讼请求，不予支持。原审法院依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回张*要求撤销靖**生委于2013年7月22日作出的证号3211376761、编号13050577《批准再生育一个孩子生育证》的诉讼请求。案件受理费50元，由张*负担。

上诉人诉称

张**上述判决，向本院提出上诉称：一、被上诉人颁发生育证程序违法，受理机关并非女方户籍所在地的计生部门，被上诉人没有召开群众座谈会、被上诉人没有对批准再生育夫妻名单进行公示等；二、一审判决认定：“马**未经张*同意擅自代其签名，属于双方之间的民事争议，不能由此认定靖**生委违反法定程序”，违背法律规定；三、一审判决已认定被上诉人在办证过程中存在严重瑕疵却不予以纠正，属于有错不纠，违背了行政诉讼立法本意；四、一审法院在本案上诉期间即向在江苏省内有重大影响的媒体包括扬子晚报和现代快报等报道了本案，给张*造成极大负面影响。综上，请求撤销靖江市人民法院（2014）泰靖行初字第0011号行政判决书，发回重审或者依法改判。

被上诉人辩称

靖**生委答辩称：一、根据《泰州市实施﹤江苏省人口与计划生育条例﹥办法》第二十二条的规定，女方户籍地与实际居住地不一致时，可由其经常居住地县人口和计划生育行政部门受理计划生育申请，因此，本案所涉受理程序合法；二、申请人提供的材料齐全，情况清楚，依照《江苏省人口计生委关于进一步简化和规范计划生育证件办理工作的通知》可以不召开群众座谈会，程序合法；三、靖**生委委托了靖江市**村委会张贴《拟批准再生育夫妻名单公示榜》进行了公示，鉴于当事人实际情况，答辩人受理后即进行公示，时间在批准时间之前，程序合法；四、根据《中华人民共和国妇女权益保障法》规定，妇女有按照国家有关规定生育子女的权利。本案中马**向靖**生委提出生育申请，且当时马**已怀孕七个多月且之前未有生育，在申请时强烈表示要求生育子女，靖**生委一方面为保障妇女儿童合法权益，另一方面考虑到马**已经怀孕，如马**未取得生育证，将导致马**处于无证生育的违法状态，其生育的子女也将被视为未批准生育，故审核确认马**符合再生育条件后核发生育证，并无不当。综上，上诉人上诉的事实和理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉。

靖**生委向一审法院提交的作出被诉具体行政行为的证据有：

1、再生育申请审批表、再生育申请受理通知书及送达回证、申请再生育一个孩子夫妻承诺书，用以证明张*、马**于2013年7月6日申请再生育一个孩子，靖江**生办当日受理；2、2013年7月11日再生育申请调查报告；3、张*与马**的结婚证、身份证及常住人口登记卡复印件；4、靖江市**民委员会关于马**婚育情况的证明；5、马**与倪磊的离婚登记审查处理表、自愿离婚协议书；6、靖江市**民委员会关于张*婚育情况的证明；7、张*与唐**离婚纠纷案的民事调解书；8、张*与唐**之子张**的出生医学证明及常住人口登记卡；9、靖江市批准再生育一个孩子材料会签单；10、批准再生育决定书，内容为被告于2013年7月22日以张*、马**系再婚家庭，马**未育，符合再生育一个孩子条件，决定批准其再生育一个孩子；11、作废声明，内容为2013年8月26日斜**生办向马**声明，其持有的证号3211376761、编号13050577《生育证》的复印件，因张*在审批表上没有签名捺印，材料不完备，经靖江市人口和计划生育委员会审核确认，该复印件无效，决定中止再生育申请的办理；12、情况说明，内容为2013年8月29日斜**生办向马**宣告作废声明无效；13、2013年8月29日向马**送达《生育证》的送达回证；14、2013年7月6日拟批准再生育夫妻名单公示榜复印件，用以证明批准张*、马**再生育在斜桥镇斜桥村村委会予以公示。

张*提供的证据：1、2013年5月21日协议，主要内容为：张*与马**因家庭纠纷，经协商达成协议，马**怀孕6个月余，张*对胎儿健康存有异议，必须到省级权威医院进一步检查，如检查结果无异常，张*及时提供证明材料到斜**生办办理生育证，如检查后发现胎儿有严重生理缺陷等，及时终止妊娠，如马**坚持生育，后果自负；2、2013年4月10日马**血液检验单，内容为马**梅毒血清阳性；3、2013年8月马**入院、手术、出院记录及新生儿记录，用以证明马**于2013年8月13日剖宫产术分娩一男婴。

本院查明

上述证据均已随案移送本院。经审查，一审判决对证据认证正确，本院予以确认。

二审中，上诉人张*提交了两份新证据：1、2014年8月8日江苏省人口和计划生育委员会在网上对张*进行的一个答复，内容是：再生育申请需要夫妻双方到场签字，不可委托其他人代为办理。用以证明再生育申请必须要本人到场签字。2、从网上打印的关于靖江市人民法院对本案进行相关的报道及网友回帖。用以证明原审法院在本案尚未作出生效判决之前大肆报道给上诉人造成极大负面影响。被上诉人靖**生委质证称：1、被上诉人作出具体行政行为依据的是相关法律法规，不是依据某个部门或者某个人员的答复，对证据1的证明目的不予认可，同时该证据非原件，对其真实性不予认可；2、原审法院报道的时候都是隐去当事人姓名没有进行实名报道，没有侵犯到上诉人的隐私，对该证据的证明目的不予认可。本院认为，上诉人新提交的证据1，内容中没有指明相应的法律依据，不能证实其回复的正确性，也无法证实靖**生委的程序是否违法，与本案没有直接关联性，不予认可；上诉人新提交的证据2系隐名案例报道，不能证明上诉人的隐私权受到侵犯，且与本案审查的颁证具体行政行为没有直接关联性，本院不予认可。

上诉人在二审过程中，向本院提交了司法鉴定申请书，要求本院对申请材料上的签名及捺印是否为上诉人张*及原审第三人马**所为进行司法鉴定。本院审查后认为，对于上诉人申请司法鉴定的内容，一审中马**已经自认，申请材料上的签名系由其代签，且一审判决书在证据认证和查明事实中都载明了申请材料签名由马**代签，因此，上诉人申请司法鉴定已无实际需要，本院不予准许。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点为靖**生委作出准予再生育决定并颁发生育证的行为是否合法？

第一、行政职权方面，靖**生委作为县级政府计生管理部门，依照《江苏省人口与计划生育条例》第二十六条规定，有权受理和审批马**的再生育申请并颁发生育证。同时，根据《泰州市实施﹤江苏省人口与计划生育条例﹥办法》第二十二条规定，斜**生办作为女方实际经常居住地初步受理马**申请也并无不当。

第二、事实认定方面，靖**生委受理申请后，调查得知张*与马**系再婚夫妻，且只有张*曾生育过一个小孩，符合再生育一孩的法定要求，张*对该事实也无异议。但是，张*声称再生育申请系马**单方申请，所有签字均为马**代签，自己并无申请再生育意愿。本院认为，张*与马**于5月份即共同前往靖江**生办就申请再生育问题签订了一份协议，约定待马**检查后如无异常即办理再生育申请，并提交了身份证、户籍簿等相关材料，应当认定张*与马**均具有申请再生育的意愿。至于马**是否按协议约定前往省级医院检查以及检查结果是否有异常等，并不属于靖**生委的审查范围。同时，法律也没有规定当事人在申办计划生育证件时，应当亲自到行政机关办公场所提出。综上，靖**生委在对申请人的申请进行形式审查后，受理了马**的再生育申请，并无不当。

第三、法律适用方面，《江苏省人口与计划生育条例》第二十二条规定，一方系离婚者且只有一个孩子或者依法生育过两个孩子，另一方未生育的可以申请再生育一个孩子。本案中张*与马**均系再婚，且只有一个孩子，符合该条规定，靖**生委据此作出批准再生育决定书并下发《生育证》，适用法律正确。

第四、行政程序方面，靖**生委受理当事人申请后依据《江苏省人口计生委关于进一步简化和规范计划生育证件办理工作的通知》对本案所涉生育申请审批采用了简化程序，审核确认了张*与马**符合再生育一孩的条件，作出了批准再生育决定书并下发《生育证》，程序基本合法。但是，靖**生委未按规定在受理申请后、颁发生育证前，将再生育拟批准名单张榜公示，程序上存在一定瑕疵。另外，靖**生委在颁发《生育证》后，仅将生育证复印件送达给了马**，而未及时将生育证原件送达给张*、马**，在张*提出异议后，又随意宣布复印件无效，马**提出异议后，又再次申明宣布复印件无效的声明无效，该行为是极不严肃的，有损行政机关在群众中的公信力，靖**生委在今后的工作中注意克服，严格依法行政。但是，这些行为尚未达到程序违法程度，不足以引起生育证被撤销的法律后果。

最后，从本案实际情况考虑，马**向靖江**生办递交再生育申请时已怀孕约八个月，如果终止妊娠将会对马**的生命健康造成极大的伤害，且马**之前未有生育，生育意愿极其强烈。因此，如果不予准许马**的再生育申请，将导致马**处于无证生育的违法状态，其生育的子女也将被视为未批准生育，对马**及其子女权益造成极大的损害。因此，从保护妇女儿童合法权益角度出发，靖**生委审核确认马**符合再生育实质条件之后准予再生育，核发生育证并无不当。而且，基于靖**生委颁发的生育证，马**已生育一男孩，客观上该生育证也已无法再行撤销。

综上，靖**生委依据当事人再生育申请，在审核后作出批准再生育决定书并颁发《生育证》，认定事实清楚，适用法律正确，程序基本合法。

另外，需要指出的是，生育权作为公民的一项基本人权，是与生俱来的，也是先于国家和法律发生的权利，其实现并不需要附加任何条件，如夫妻双方共同合意等。而且，当男性与女性在生育权问题上发生冲突时，因为女性在怀孕、生产和抚养子女的过程中承担比男性更多的风险和责任，法律更优先保护女方的生育权，如《中华人民共和国妇女权益保障法》就明确规定妇女“有生育子女的权利，也有不生育的自由”。可见，女方生育或者是向计划生育行政部门申请生育时并不必然需取得男方同意。而且，我国生育申请审批制度本身是基于计划生育国策和国家长久发展的考虑而对公民苛以计划生育的义务，并对公民自由生育设定的一定限制，不能完全等同于一般行政许可的限制，应当予以适当放松，特别是在当前行政审批制度弱化改革的背景下，计生部门在对生育证的颁发审查中，只要确认申请人符合生育的合法要件就应及时审批、发证。因此，本案中，即便张*与马**无申请再生育的共同意愿，靖**生委在马**单方申请后，如经审核确认马**与张*符合再生育条件，也应向其颁发生育证。

综上所述，张*要求撤销靖**生委颁发的生育证的诉讼请求于法无据，原审法院判决驳回张*的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件诉讼费50元，由上诉人张*负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十月二十四日