张*与镇江市公安局交通警察支队行政许可二审行政判决书

审理经过

上诉人张*因诉被上诉人镇江市公安局交通警察支队道路交通管理行政许可一案，不服镇江市润州区人民法院（2014）润行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年2月11日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月17日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人景菊祥，被上诉人镇江市公安局交通警察支队的委托代理人解纪莲、朱银坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

上诉人诉称

原审法院经庭审举证质证认定以下案件事实：2010年1月12日，原告张*因驾车超速被江苏省姜堰市公安局交通巡逻警察大队查处，并作出了3212841006660351的行政处罚决定，对原告处以200元罚款。原告对该处罚不服向江苏**民法院提起行政诉讼，姜**民法院经审理后判决驳回了原告的诉讼请求，原告不服一审判决向江苏省**民法院提起上诉，二审法院经审理驳回了原告的上诉，上述判决均已生效。原告张*至本案诉讼时未履行缴纳罚款的义务。2014年7月，原告到被告委托的驾驶证审验机构丹**管所申请换领新驾驶证，被告知因存在交通违法行为且未处理完毕，依据《机动车驾驶证申领和使用规定》不能通过审验换发新驾驶证。

原审法院认为：《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款、第三款规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道交法》）第二十三条规定：“公安机关交通管理部门依照法律、行政法规的规定，定期对机动车驾驶证实施审验”。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《道交法实施条例》）第二十六条第二款规定“换发机动车驾驶证时，公安机关交通管理部门应当对机动车驾驶证进行审验”。**安部《驾驶证申领和使用规定》第六十一条第三款规定：“对交通违法行为或者交通事故未处理完毕的、身体条件不符合驾驶证许可条件的、未按照规定参加学习、教育和考试的，不予通过审验”。《道交法》、《道交法实施条例》对驾驶证的审验换发明确规定由公安机关交通管理部门实施，《机动车驾驶证申领和使用规定》作为**安部的部门规章，该规章的上述规定是对《道交法》、《道交法实施条例》关于驾驶证审验换发的具体规定，没有违反法律的禁止性规定，不属于增设违反上位法的条件。同时，该规章规定是为解决道路交通安全管理中现实问题的必要措施，驾驶员有交通违法行为未处理完毕，说明其违法状态没有消除，不利于交管部门的管理，**安部门将违法行为处理完毕作为审验驾驶证的条件，符合《道交法》、《道交法实施条例》的立法精神。综上，被告适用《驾驶证申领和使用规定》以原告存在交通违法行为且未处理完毕为由，不予审验换发驾驶证并无不当。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：驳回原告张*要求确认被告镇江市公安局交通警察支队将交通违法行为处理完毕作为换发新驾驶证前置条件违法并要求被告一日内换发新驾驶证的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张*负担。

上诉人张*上诉称：《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十一条中的“对交通违法行为未处理完毕不予通过审验”的规定，为机动车驾驶证到期后的审验增设了违反上位法的附加条件，其主要理由：根据《道交法》第二十三条规定，公安机关交通只能根据法律、行政法规的规定，定期对机动车驾驶证进行审验。而《道交法实施条例》第二十六条第一款、第二十三条、第二十四条等规定，明确规定了换发机动车驾驶证的条件。此外，法律、法规并没有规定机动车驾驶证的审验是换证的前置条件，《机动车驾驶证申领和使用规定》对机动车换证附加审验的条件，属于增设违反上位法条件的情形。类似关于机动车合格证的检验以违法行为未处理完毕作为附加条件已被法院确认违法，本案应当参考类似情况予以处理。故请求撤销原审法院判决并确认被上诉人附加增设条件办理新驾驶证的行为违法。

被上诉人辩称

被上诉人镇江市公安局交通警察支队答辩称：**安部《机动车驾驶证申领和使用规定》的规定与《道路交通安全法》及其实施条例没有冲突，是对行政许可的细化和补充，张*未依法将交通违法行为处理完毕，被上诉人按照上述规定对其驾驶证不予审验符合法律规定。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

上诉人提起上诉后，原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。

本院经庭审质证，当事人对一审时提供的证据无新的质证意见。对一审判决认定的事实也均无异议。

本院查明

本院经审理，原审法院对证据的认证正确，予以确认。根据庭审确认的证据，本院认定事实与原审认定事实无异。

另查明，二审期间上诉人已经缴纳江苏省姜堰市公安局交通巡逻警察大队行政处罚确定的罚款，上诉人交通违法行为处理完毕，并已经换领了新的驾驶证。

本院认为

庭审中，双方当事人围绕本案的争议焦点，即交通违法行为未处理不予通过审验换发新驾驶证是否合法展开辩论，同各自诉辩意见。

本院认为：《道交法》第二十三条规定，公安机关交通管理部门依照法律、行政法规的规定，定期对机动车驾驶证实施审验。《道交法实施条例》第二十六条第二款规定，换发机动车驾驶证时，公安机关交通管理部门应当对机动车驾驶证进行审验。上述法律、法规对机动车驾驶证的审验和换发明确规定由公安机关交通管理部门实施，但并未对审验和换发机动车驾驶证的程序和条件作出详细具体规定。《中华人民共和国行政许可法》第十六条第三款规定，规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。为实施法律、行政法规关于机动车驾驶证审验和换证的事项，**安部依据上述法律、法规制定了《机动车驾驶证申领和使用规定》。《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四款规定，对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。参照**安部《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十一条第三款关于“对交通违法行为未处理完毕的，不予通过审验”的规定，驾驶人员能够将交通违法行为处理完毕而未处理完毕的，说明其违法状态尚未依法消除，**安部门将这种情形作为不予审验和换发驾驶证的条件之一，符合《道交法》、《道交法实施条例》有关预防和减少交通事故等立法目的。而且上诉人履行生效行政处罚决定系其法律义务，并没有增加上诉人的负担，本案中被上诉人的行为不存在违反上位法的情形。被上诉人以上诉人未缴纳罚款为由对上诉人机动车驾驶证不予审验，并无不当。

《道交法实施条例》第二十三条、第二十四条规定，机动车驾驶人在一个记分周期内（初次领取机动车驾驶证起算12月为一个记分周期）未达12分，所处罚款已经缴纳的，记分予以清除；记分虽然没有达到12分，但尚有罚款未缴纳的，记分转入下一个记分周期。该规定确定累积计分制度取代了此前的机动车驾驶证年审制度，并明确了记分周期衔接过程中缴纳罚款和未缴纳罚款的处理规则，但并没有明确在机动车驾驶证有效期届满后如何处理记分和罚款的关系问题。《机动车驾驶证申领和使用规定》的有关内容进一步确定了累积计分制度在机动车驾驶证有效期届满后如何实施的具体内容，并不违反上位法的规定。上诉人关于**安部《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十一条第三款“对交通违法行为未处理完毕的，不予通过审验”的规定违反上位法的主张，结合本案案情，该上诉理由本院不予支持。

《道交法实施条例》第二十六条第一款规定，机动车驾驶人在机动车驾驶证的6年有效期内，每个记分周期均未达到12分的，换发10年期的机动车驾驶证；在机动车驾驶证的10年有效期内，每个记分周期均未达到12分的，换发长期有效的机动车驾驶证。结合上述法律、法规的全文看，该条规定了换发机动车驾驶证的期限和部分条件，并不是换发机动车驾驶证的全部条件。上诉人关于其具备《道交法实施条例》第二十六条第一款的情形，被上诉人就应当为其换发机动车驾驶证的理由，与法不符。

《道交法实施条例》第二十六条第二款关于“换发机动车驾驶证时，公安机关交通管理部门应当对机动车驾驶证进行审验”的规定，应当理解为机动车驾驶证审验是换发机动车驾驶证的前提之一。上诉人关于机动车驾驶证审验不是换发机动车驾驶证前提条件的上诉理由，本院不予采纳。

上诉人关于机动车合格与否的检验问题，与本案并不具有可比性，其关于类比处理本案的上诉理由，本院亦不予采信。

综上，上诉人的上诉理由和请求，缺乏法律依据，本院不予支持。原审法院判决并无不当，依法应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张*负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月九日