吴*、吴**与泰兴市黄桥镇人民政府规划行政许可一案二审行政判决书

审理经过

上诉人吴*、吴**因规划行政许可一案，不服泰兴市人民法院（2014）泰行初字第0013号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月05日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审查明，2004年4月1日，泰兴市发展计划局作出《关于黄桥镇十桥南路和文明西路拓宽改造工程立项的批复》，同意泰兴市黄桥镇人民政府（以下简称黄桥镇政府）对十桥南路和文明西路进行拓宽改造。对道路两侧规划进行商住房建设。同年4月19日泰兴市人民政府作出《关于同意黄桥镇延伸拓宽改造十桥南路和文明西路的批复》。同年4月20日原泰兴市建设局向黄桥镇政府颁发泰建村（2004）第106号《建设用地规划许可证》，同意黄桥镇政府按集镇总体规划将十桥南路、文明西路拓宽改造。同年6月8日泰兴市人民政府作出泰政土发（2004）142号《关于同意划拨国有土地使用权给黄桥镇人民政府使用的批复》。同年8月26日，泰兴市国土资源局经泰兴市人民政府批准，组织实施了黄桥镇十桥南路和文明西路八宗32773平方米国有土地使用权挂牌出让工作，泰州万**限公司（以下简称万**司）以1338万元竞得上述国有土地使用权。2007年7月29日，泰兴市规划局作出泰规划复（2007）97号《关于同意实施〈黄桥镇十桥南路两侧沿街改建详细规划总平面图调整方案〉的批复》。2013年5月23日，万**司黄桥分公司向黄桥镇政府提出建设工程规划许可申请，黄桥镇政府于2013年6月20日向万**司黄桥分公司颁发了泰黄规划建字第321283201330017号《建设工程规划许可证》（以下简称《17号建设工程规划许可证》）。2013年6月24日，黄桥镇建设局报请黄桥镇政府批准，将《17号建设工程规划许可证》上的建设单位名称更正为“万**司”。黄桥镇政府同日作出答复，同意将建设单位名称更名为万**司。因吴*、吴**对《17号建设工程规划许可证》不服，于2013年10月16日向泰兴市人民政府提起行政复议，要求撤销该证。泰兴市人民政府于2014年1月20日作出复议决定，维持黄桥镇政府对万**司作出的建设工程规划许可证。吴*、吴**仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼，要求判决撤销《17号建设工程规划许可证》。

一审法院认为

原审法院认为，一、根据**务院批准的《长江三角洲地区区域规划》中关于“对江苏、浙江具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济管理权限”、中央编办等六部委印发的《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》中关于“按照扩权强镇的原则，赋予部分县级经济社会管理权限”的规定和江苏**公厅、省政府办公厅的相关通知、批复、复函，经济发达镇行政管理体制改革试点镇镇政府按照规定享有部分县级经济社会管理权限，在镇区范围内履行法律、法规、规章规定的以及省管县改革下放给县政府及其部门的行政执法职责，本案泰兴市黄桥镇为经济发达镇行政管理体制改革试点镇，依据上述规定及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，对涉案建筑有核发建设工程规划许可证的权限，故黄桥镇政府具有相应的职权依据。二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。本案中，第三人依照相关规定向黄桥镇申请补领建设工程规划许可证，并提交了使用土地的有关证明文件、修建性详细规划等相关材料，黄桥镇政府发证过程中虽有瑕疵，但基本符合规定的相关条件。三、关于吴*、吴**所称的涉案建筑严重影响其居住房屋的通风、采光问题，原审法院认为，《泰兴市实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》［泰政发（1994）39号］第三十一条规定“南北向街道的临街建筑，不考虑日照间距”。就本案的实际情况，黄桥镇十桥南路两侧沿街改建系按照黄桥镇集镇改造的一般做法实施的，涉案建筑与吴*、吴**住处之间的距离并不对吴*、吴**的通风、采光等造成实质性影响，故吴*、吴**要求撤销黄桥镇政府向万**司补发的《17号建设工程规划许可证》依据不足。据此，原审法院遂依照《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回吴*、吴**的诉讼请求。案件诉讼费50元，由吴*、吴**负担。

上诉人诉称

吴*、吴**不服原审法院的上述判决，提出上诉称：一、根据一审已经查明的事实，万**司持有的土地使用权证早在2008年10月15日就因土地使用权转让给个人而被注销。对于该重大案件事实，一审判决却只字未提，显属枉法裁判，应当予以纠正。二、涉案建筑已经严重影响了上诉人的日照、通风、采光等合法权益，一审判决认定对上诉人不造成实质性影响没有事实和法律依据，不能成立。三、被上诉人为万**司颁发的《17号建设工程规划许可证》程序和实体均严重违法，应予撤销。首先，被上诉人不具有发放建设工程规划许可的行政职权。一审法院在被上诉人未提交其作出本案具体行政行为职权依据的情况下，将未经庭审质证的文件作为认定被上诉人具有本案行政职权的依据，严重违反了行政诉讼的审判原则，依法不能成立；其次，因万**司不是涉案土地的使用权人，故不具有申领建设工程规划许可的主体资格；第三，万**司从未取得涉案建设项目的立项许可、建设用地规划许可等必备文件资料。从被上诉人提交的证据看，其取得的涉案建设项目的立项许可、建设用地规划许可的被许可主体均是被上诉人自己，并非万**司；第四，涉案建设项目还存在未取得合法的建设工程设计方案等违法情形，且严重违反规划，无法采取改正措施消除影响，应当限期拆除；第五，被上诉人作出本案具体行政行为未履行告知上诉人陈述、申辩及要求听证的权益，程序违法。四、一审判决对证据的认证违法，没有进行全面、客观和公正的分析判断。五、从本案现有证据可以看出，万**司早已不是涉案土地的使用权人，被上诉人是实际的开发建设主体，涉案《17号建设工程规划许可证》是被上诉人与他人恶意串通、违法行政的结果。请求二审法院依法撤销一审判决及《17号建设工程规划许可证》。

被上诉人辩称

黄桥镇政府答辩称：一、被上诉人自2013年起获得批准发放建设工程许可证的权利，被上诉人为万**司发放的《17号建设工程规划许可证》程序及实体都符合法律规定，是合法有效的。二、上诉人认为万**司的土地使用权证于2008年就注销了是错误的。涉案地段于2004年就已开始旧城改造，房屋陆续建成后，为了为购房者办理分户土地使用权证，才撤销了万**司的大证，改为购房者发放小证的。如果万**司不享有土地使用权，则土地使用权要被国土局收回，本案不存在土地被国土局收回的问题。三、被上诉人许可万**司建设的4号楼对上诉人的日照、通风等权利并不构成侵害，4号楼距上诉人房屋的西山墙最低距离在5米以上，而根据泰兴市的有关规定，旧城改造南北向街道两侧房屋的后面建筑是不考虑间距的。综上，被上诉人为万**司颁发的《17号建设工程规划许可证》合法有效，应当得到维持；一审判决亦应当得到维持。

万**司及万**司黄桥分公司在二审中均未应诉。

黄桥镇政府向一审法院提交的证据有：

1、涉案四号楼建筑情况测绘图；2、吴**日照时间图；3、2004年版《江苏省城市规划管理技术规定》中的3.1.3的相关规定。以上证据用以证明吴*、吴**房屋与涉案建筑的间距符合规划管理技术要求；4、泰兴市发展计划局《关于黄桥镇十桥南路和文明西路拓宽改造工程立项的批复》［泰计投（2004）050号］；5、泰兴市人民政府《市政府关于同意黄桥镇延伸拓宽改造十桥南路和文明西路的批复》［泰政复（2004）20号］；6、《建设用地规划许可证》［泰*村（2004）第106号］；7、泰兴县城镇单位建设项目建设用地规划定点审批表；8、泰兴市规划局《关于同意实施〈黄桥镇十桥南路两侧沿街改建详细规划总平面图调整方案的批复〉》［泰规划复（2007）97号］；9、万**司国有土地证；10、万**司黄桥分公司规划许可证申请表及附件；11、泰州万**司十桥南街沿街改造工程补办建设工程规划许可证的报告；12、涉案建设工程规划许可证及附件；13、黄桥镇建设局《关于请求对“万鸿置业”建设工程规划许可证建设名称进行更正的报告》及黄桥镇政府《关于同意对“万鸿置业”“建设工程规划许可证”进行更名的答复》。以上证据用以证明万**司向黄桥镇政府申请办理建设工程规划许可证，并提供了相关的资料，黄桥镇政府审查后按规定发放了建设工程规划许可证；14、建筑施工图纸，用以证明根据万**司的申请，黄桥镇政府审批时对相关资料都进行了审核，施工方案符合建设规划的有关规定；15、原泰兴市建设局《关于建筑间距的复函》［泰*（1995）84号］、泰兴市政府泰政发（1994）39号文件，用以证明黄桥镇政府对万**司建筑间距的审批符合相关规定；16、泰兴市黄桥镇总体规划，用以证明黄桥镇政府审批的涉案地块属于黄桥旧城改造的范围；17、泰兴市城市总体规划文本，用以证明黄桥镇不在城市规划区范围内；18、照片一组，用以证明黄桥镇改造时南北走向建筑的实际情况。

吴*、吴**向一审法院提交了以下证据：

1、吴*、吴**的房产证；2、黄桥镇十桥南路两侧沿街改建详细规划（总平面图）调整。以上证据用以证明吴*、吴**的房屋位置与涉案建筑相邻；3、（2013）泰行复第16号行政复议决定书，用以证明吴*、吴**在诉讼前向泰兴市人民政府申请行政复议的事实及黄桥镇政府在复议阶段所提交证据的范围；4、建设项目选址意见书，用以证明黄桥镇政府为万**司补发的工程规划许可违反了城市道路退让红线技术规范要求；5、泰兴市规划局于2012年4月27日作出的黄桥镇十桥路两侧沿街改建方案（建筑定位图）批前公示；6、泰兴市规划局作出的《黄桥镇十桥南路沿街改建工程信访问题的答复意见》。证据5、6用以证明黄桥镇政府作出的本案规划许可与规划局批前公示内容不符，严重违反规划技术规范。2007年涉案规划调整之后，相应的修建方案、建筑定位图等必须按照调整之后的规划重新审定报批；7、九张照片、张**出具的证明，用以证明吴*房屋西山墙窗户在2012年围墙被拆前就已存在；8、万**司工商登记查询表一份；9、吴*和张**的通话录音记录光盘；证据8、9用以证明张**与吴*通话中所反映的万**司情况和该公司工商登记情况完全吻合，现张**向法院所作陈述为虚假陈述，黄桥的建设项目张**并不知情。

上述证据均已随案移送本院。经审查，原审判决对证据的认证，部分不正确。本院认为，吴*、吴**提供的证据能够证明吴*、吴**具有本案的诉讼主体资格，同时能够证明黄桥镇政府在向万**司颁发《17号建设工程规划许可证》时未遵循法定程序；黄桥镇政府提供的证据不能证明其向万**司颁发的《17号建设工程规划许可证》是合法的。

本院查明

本院经审理除确认一审已经查明的事实外，另查明：

2007年黄桥镇曾向泰兴市规划局提出申请，要求对2004年原泰兴市建设局批准的《黄桥镇十桥南路和文明西路两侧沿街改建详细规划》进行局部调整、完善。泰兴市规划局经审核后，于2007年7月29日以泰规划复（2007）97号文批复同意实施《黄桥镇十桥南路两侧沿街改建详细规划总平面图调整方案》。2012年4月，黄桥镇人民政府拟对部分未建地块进行改造建设，编制了新的调整方案，并报泰兴市规划局审批，但泰兴市规划局一直未予批准。**公司在未获得规划部门审批同意、未领取建设工程规划许可证的情况下，陆续建成了上述涉案商住楼，并予以出售。

又查明，经万**司委托检测，泰州市房**务有限公司于2013年4月1日出具的JG13059号《检测报告》，泰兴市房屋安全监理所于2013年4月22日出具的泰房安鉴企字（2013）016号《房屋结构安全鉴定报告》均载明，涉案的4号商住楼符合各项安全指标（安全性等级为Asu级）。

再查明，2004年8月28日，泰兴**源局与万**司签订的《国有土地使用权出让合同》所附的《土地使用条件》第四条建设要求约定，“4.1乙方必须在2006年8月28日前，完成地上建筑面积不少于可建总建筑面积的50%，的建筑工程量；4.2乙方应在2007年8月28日以前竣工（受不可抗力影响者除外），延期竣工的应至离建设期限届满之日前2月，向甲方提出具有充分理由的延建申请，且延期不当超过一年。除经甲方同意外，自第4.1条规定的建设期限届满之日起，在规定的建筑工程量完成之日止，超出2年的，由甲方无偿收回该宗地的土地使用权以及地块上全部建筑物或其他附着物。”

本院认为

本院认为，根据双方当事人在二审中的诉、辩称意见，本案的争议焦点为：一、吴*、吴**是否具有本案的诉讼主体资格；二、被上诉人颁发的《17号建设工程规划许可证》是否合法；三、一审判决是否正确。

一、本案中的当事人吴*、吴**不是案涉具体行政行为的直接相对人，而是因相邻权受到侵害而提起的行政诉讼。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。据此，吴*、吴**具有本案的诉讼主体资格。

二、判断一个具体行政行为是否合法，主要应从该具体行政行为的作出程序及实体两个方面予以考察是否符合相关法律、法规的规定。《中华人民共和国城乡规划法》及《江苏省城乡规划条例》对颁发《建设工程规划许可证》的程序及实体均作了具体而详细的规定。自2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”2010年7月1日施行的《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定：“申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。按照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明。城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程施工图设计文件；建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，还应当附经审定的建设工程设计方案。”《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案中，黄桥镇政府在一审法院规定的举证责任期限内，并未向法院提交其据以作出《17号建设工程规划许可证》的合法证据。另根据黄桥镇政府向一审法院提交的证据9，即万鸿**分公司于2013年5月10日向黄桥镇政府出具的《关于泰州万**限公司十桥南路沿街改造工程补办建设工程规划许可证的报告》的内容亦可以看出，万鸿**分公司在向黄桥镇政府提出要求补办建设工程规划许可证时，“无法办理以下手续：1.建筑方案的审定意见；2.经审查合格的建筑施工图及电子文件；3.施工图审查批准书。”据此，黄桥镇政府在万**司缺少法定文件的情况下，仍然向万**司颁发了《17号建设工程规划许可证》，显属违法，依法应予撤销。但鉴于涉案工程系黄桥老区的旧城改造项目，早在黄桥镇政府颁发《17号建设工程规划许可证》前就已实际建成，且绝大部分商品住宅房亦已出售，已建成房屋经泰州市房**所有限公司进行质量评估和泰兴市房屋安全监理所进行房屋结构安全鉴定，均符合各项指标。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条规定的“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”的规定，本院确认黄桥镇政府为万**司颁发《17号建设工程规划许可证》的行为违法。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。

三、关于上诉人上诉称的其他意见。上诉人认为，万**司关于涉案地块的土地使用权证早在2008年就已被注销，土地使用权已被国家无偿收回，万**司不是涉案土地使用权人的问题。经查，万**司于2004年以出让方式获得涉案土地使用权，同年8月28日，万**司与泰兴市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。随后，万**司开始开发建设涉案沿街商住楼。《国有土地使用权出让合同》的附件《土地使用条件》第四条建设要求虽约定，“4.1乙方必须在2006年8月28日前，完成地上建筑面积不少于可建总建筑面积的50%，的建筑工程量；4.2乙方应在2007年8月28日以前竣工（受不可抗力影响者除外），延期竣工的应至离建设期限届满之日前2月，向甲方提出具有充分理由的延建申请，且延期不当超过一年。除经甲方同意外，自第4.1条规定的建设期限届满之日起，在规定的建筑工程量完成之日止，超出2年的，由甲方无偿收回该宗地的土地使用权以及地块上全部建筑物或其他附着物。”但至黄桥镇政府于2013年6月20日向万**司黄桥分公司颁发《17号建设工程规划许可证》之日止，并无证据证明相关部门确已收回了涉案土地的使用权；另关于万**司已注销了2004年领取的土地使用权证的问题，万**司将其开发建设的涉案商住楼出卖给个人，为了给购房户办理分户房屋所有权证书及土地使用权证，确需注销原万**司所领取的大土地使用权证。上诉人关于万**司注销了原土地使用权证就不再享有涉案土地使用权的意见，无事实和法律依据，本院不予采纳。

关于涉案建筑是否影响上诉人的采光、通风问题。上诉人在一审中申请一审法院对涉案建筑是否影响其采光进行司法鉴定。一审法院也启动了司法鉴定程序，将案件移送法院的专门部门进行鉴定。但因司法鉴定部门未能联系到具有法定资质的鉴定机构，致鉴定程序终止。本院认为，《中华人民共和国民法通则》第八十三条规定，不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。据此，民事主体之间因相邻关系所产生的纠纷应当属于民事纠纷，并通过民事诉讼的方式予以解决。如上诉人认为万**司开发建设的涉案商住楼确实对其采光等相邻权构成侵害，可以另行通过民事途径寻求救济。

四、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，行政诉讼的法律适用原则是以法律和行政法规、地方性法规为依据，同时可以参照规章。一审判决适用《泰兴市实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》（泰政发（1994）39号）的规定处理本案，属于适用法律错误。本院一并予以纠正。

综上，黄桥镇政府为万**司颁发的《17号建设工程规划许可证》因缺乏合法的法律要件，本院确认其违法；一审判决认定事实不清，适用法律不当，判决结果错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销泰兴市人民法院于2014年10月15日作出的（2014）泰行初字第0013号行政判决；

二、确认泰兴市黄桥镇人民政府为泰州万**限公司颁发的泰黄规划建字第321283201330017号《建设工程规划许可证》违法。

一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由泰兴市黄桥镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年一月十四日