慈溪市**有限公司与庄**一案一审行政判决书

审理经过

原告宋**、庄**不服被告**划局于2012年5月31日作出（2012）浙规地字第02200039号《建设用地规划许可证》的行政行为，于2015年6月16日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月22日公开开庭审理了本案。原告宋**、庄**及其委托代理人彭*，被告**划局副局长莫**及委托代理人张*、郎**到庭参加诉讼。因慈溪市**有限公司（以下简称天**司）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，并于2015年9月24日再次公开开庭审理本案，原告宋**、庄**及其委托代理人彭*，被告**划局副局长虞*及委托代理人张*、郎**，第三人天**司委托代理人胡**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告慈溪市规划局于2012年5月31日向第三人天**司颁发了（2012）浙规地字第02200039号《建设用地规划许可证》，该许可证载明用地项目名称为“北二环路东延综合改造-拆迁安置房二期A地块”，用地面积94753平方米。

被告慈溪市规划局于2015年7月7日向本院提供了被诉行政行为作出时的证据、依据：

1.慈溪市建设用地规划许可证申请表1份，拟证明第三人向被告提出建设用地规划许可申请，相关建设项目已经由发改、环保、街道城建办等部门批准、同意，被告经审核后核发建设用地规划许可证的事实；

2.（2011）城选字第0003号建设项目选址意见书、《关于同意调整北二环路东延综合改造-拆迁安置房二期工程项目建议书的批复》（慈*改审批[2012]82号）（复印件）各1份，拟证明涉案建设项目已领取选址意见书，慈溪市发展和改革局(以下简称慈溪发改局)已经批准工程建设项目的事实；

3.慈溪**街道控制性详细规划1份，拟证明被告作出建设用地规划许可依据控制性详细规划的事实；

4.（2012）浙规地字第02200039号《建设用地规划许可证》、红线图各1份，拟证明被告于2012年5月31日作出建设用地规划许可的事实；

5.规范性文件依据：《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《浙江省城乡规划条例》。

庭审中，被告根据本院的要求提供了慈溪日报关于北二环东延综合改造拆迁安置房二期工程的规划设计方案公示1份、该设计方案在施工现场的公示照片2张、在被告网站上的公示3页、涉案建设用地规划许可证在被告网站上的公示1页，拟证明被告作出被诉行政许可前已就涉案建设项目规划设计方案进行了公示，作出被诉行政许可后又对该行政许可进行了批后公示的事实。

原告诉称

原告宋**、庄**起诉称：两原告系慈溪市**王村村民。2015年3月16日，两原告同村村民方**通过政府信息公开方式得知被告作出（2012）浙规地字第02200039号《建设用地规划许可证》，以及相关单位依据该许可证征占赖王村土地的事实。同年5月1日，两原告亦通过方**知晓了上述事实。而在该行政许可作出之前，有关单位已经依据该许可证开展了对两原告土地和房屋的征收拆迁工作。被告作出的建设用地规划行政许可违法，理由如下：一、被告作出被诉建设用地规划许可缺少法定批准文件，该行政许可实体违法。根据《城乡规划法》第三十七条、《浙江省城乡规划条例》第三十二条之规定，以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，在经有关部门批准、核准、备案后，方可提出用地规划许可申请。同时《城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，在报送批准或核准前，应当申请核发选址意见书。本案中，被告提交的选址意见书有效期为2011年1月6日至2012年1月5日，而被告提供的慈溪发改局慈发改审批〔2012〕82号批复的印发日期为2012年5月2日，即慈溪发改局在作出关于涉案建设项目的批复意见时，选址意见书已失效，故慈发改审批〔2012〕82号亦属无效。此外，根据《**务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）的规定，办理规划许可手续的批准文件应为可行性研究报告，而非项目建议书，故建设单位办理规划许可的相关申请材料不符合法定要求，被告不应予以办理规划许可。二、被告提供的控制性详细规划内容缺失，程序违法，依法不能用以核定建设用地面积、位置、允许建设的范围，被告更无权依此核发建设用地规划许可证。根据《城市规划编制办法》（**设部令第146号）第四十一条、第四十二条、第四十四条规定，控制性详细规划成果应当包括规划文本、图件、附件，图件包括图纸和图则、规划说明基础资料和研究报告附件，详细性和控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建设密度、建设高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应作为强制性内容，被告提交的控制性详细规划不符合该办法规定，内容缺失。从程序来说，根据《城乡规划法》第二十六条，城乡规划报送审批前组织编制机构应当将规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或其他方式征求专家和公众意见，公告的时间不得少于30日，被告未提供证据证明该控制性详细规划已公告并征求专家和公众的意见，故该控制性详细规划程序违法。三、被诉行政许可程序违法，剥夺了两原告的知情权、听证权。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十六条的规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人，利害关系人有权进行陈述和申辩。该法第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人及他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。两原告在慈溪市白沙路街道赖王村拥有合法的房屋，被诉建设用地规划许可所涉用地项目名称为北二环路东延综合改造-拆迁安置房二期A地块，该行政许可是否合法直接关系到拆迁项目是否合法，而两原告系该行政许可所涉拆迁项目的被拆迁人，被告作出行政许可前应当告知两原告，但被告未告知两原告，亦未组织听证，行政许可程序违法。现两原告诉请判令：1.确认被告作出的（2012）浙规地字第02200039号《建设用地规划许可证》违法并予以撤销；2.本案诉讼费由被告承担。庭审过程中，经本院释明后，两原告明确其第一项诉请为：撤销被告作出的（2012）浙规地字第02200039号《建设用地规划许可证》。

原告宋**、庄**向本院提供了下列证据：

1.慈政处（2013）29号、慈政处（2014）14号房屋拆迁裁决书各1份，拟证明两原告所使用的土地因北二环东路东延综合改造二期拆迁工程被征收，被告作出的建设用地规划许可与两原告有利害关系的事实；

2.（2012）浙规地字第02200039号建设用地规划许可证1份，拟证明被告作出建设用地规划行政许可的事实；

3.方**的《慈溪市依申请公开政府信息申请表》及被告作出的《政府信息依申请公开答复书》、信封各1份，拟证明两原告于2015年5月1日从同村村民方**处获悉，被告作出了被诉的建设用地规划许可证，相关单位依据此文件征收赖王村的土地等事实；

4.国土信开告2014第321号《政府信息依申请公开告知书》1份，拟证明北二环东路东延综合改造拆迁安置房二期工程未办理建设项目用地预审手续的事实。

被告辩称

被告慈溪市规划局答辩称：2012年5月29日，第三人天虹公司向被告提出了北二环路东延综合改造-拆迁安置房二期A地块的建设用地规划许可申请，并提交了慈发改审批〔2012〕82号批复、建设项目选址意见书、红线图等材料。被告经审核，依据《城乡规划法》第三十七条和《浙江省城乡规划条例》第三十二条的规定，于2012年5月31日向第三人核发了被诉的建设用地规划许可证。被告作出的建设用地规划行政许可依据充分，程序合法。两原告诉称被告作出行政许可的前置行为违法，但相关行为具有独立性，不能将前置相关行政行为视为被告所作行政许可的程序，也不应在本案中对前置行为进行审查，被告系根据法律规定作出行政许可行为。再者，被告所作行政许可行为亦非对两原告房屋进行拆迁或对两原告土地进行征收的前置行为或依据，该许可行为仅仅是对两原告将来可能取得的安置房所占土地的规划许可，并不会对两原告的合法权益产生法律上的实际影响，故两原告主体不适格。综上，请求依法驳回原告起诉。

第三人天**司未提交书面陈述意见，庭审中述称：2012年5月29日，第三人依照《城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》的相关规定，向被告提出了北二环路东延综合改造-拆迁安置房二期A地块建设用地规划申请，并同时提交了慈发改审批〔2012〕82号批复、建设项目选址意见书、红线图等材料，被告经审核后向第三人核发了（2012）浙规地字第02200039号建设用地规划许可证。综上，第三人是依法取得涉案建设用地规划许可证。本案两原告主体不适格，具体意见同被告答辩意见一致。

第三人天虹公司向本院提供如下证据：

1.北二环东延综合改造拆迁安置房二期工程建设项目规划设计方案公示照片2份（打印件）、建设项目选址意见书1份、慈发改审批〔2012〕82号批复1份、慈土资预[2012]028号建设项目用地预审意见书1份，拟证明涉案项目经公示，领取选址意见书，慈溪发改局已经批准涉案工程项目，慈溪**源局（以下简称慈溪国土局）就涉案建设项目出具用地预审意见的事实；

2.慈溪市建设用地规划许可证申请表1份（复印件）、（2012）浙规地字第02200039号建设用地规划许可证1份，拟证明第三人依法向被告申请建设用地规划许可证，并已取得建设用地规划许可证的事实。

经庭审质证，两原告对被告证据质证意见如下：对证据1合法性有异议，该规划许可申请表中没有具体的审批意见，“有关部门意见”一栏未写明同意与否，被告盖章处没有经办人、负责人的签字，也未体现日期，国土部门也没有出具意见，且申请表所依据的项目批准文件不符合法定要求；证据2中的建设项目选址意见书日期为2011年1月6日，有效期为1年，而根据证据1申请表上显示建设单位申请办理用地规划许可证的日期是2012年5月29日，可见在建设单位申请用地规划许可证时，建设项目选址意见书已经失效，不能作为被告核准用地规划许可证的依据；对证据2中的慈发改审批〔2012〕82号批复真实性、合法性、关联性均有异议，该批复没有原件，且根据国办发〔2007〕64号文件，办理规划许可手续的批准文件应为可行性研究报告，并附规划选址、用地预审、环评审批文件，被告提交的慈发改审批〔2012〕82号批复并不是可行性研究报告，不符合法律规定；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，该控制性详细规划的内容及编制程序均不符合《城市规划编制办法》的有关规定，具体意见同诉称意见；证据4中的建设用地规划许可证仅能证明被告作出了许可行为，并不能证明该行政行为合法；对证据4中的红线图合法性有异议；对规范性文件无异议；被告庭审中补充提供的证据，已超过举证期限，且该组证据没有原件，对真实性不予认可，其中网站上规划设计方案公示时间是2010年11月18日，而现场照片中没有体现具体公示日期，但2010年11月18日建设单位尚未申请用地规划许可，故该证据不能证明被告就行政许可行为告知了利害关系人。第三人对被告提供的证据无异议。

被告对两原告证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性无异议，但对证明对象有异议，两原告系北二环东路东延综合改造拆迁二期工程中的被拆迁人，而被告作出的用地规划许可针对的是北二环路东延综合改造拆迁安置房二期工程项目，拆迁二期和安置房二期并不存在对应关系；对证据2真实性无异议，但对原告的证明对象有异议；对证据3的真实性、合法性无异议，对原告关于其在2015年5月1日才知道用地规划相关情况这一待证事实有异议；对证据4真实性无异议，关联性有异议，该信息公开答复仅能证明慈溪国土局自认未保存征收土地的建设项目预审申请表和建设用地预审申请报告等政府信息，但不能证明本案所涉的安置房工程未经过土地预审环节。第三人对两原告证据质证意见如下：对证据1的真实性无异议，但不能证明涉案建设用地规划许可和两原告有利害关系；对证据2无异议；对证据3真实性无异议，但该证据并非征收依据；证据4与本案无关联性。

两原告对第三人证据质证意见如下：对证据1中照片的真实性不认可，因为是打印件，没有提供原始载体，且无法证明公告的时间、地点；证据1中的选址意见书已经失效，不能作为被告核准用地规划许可证的依据；对证据1中慈发改审批〔2012〕82号批复的质证意见同被告证据2中的同一份批复，且根据《建设项目选址规划管理办法》（建规[1991]583号）第六条规定，建设项目选址的主要依据为经批准的项目建议书，而该项目建议书批准的时间晚于选址意见书，不符合法律规定；对证据2中的慈**（2012）028号具体建设项目用地预审书合法性有异议，根据《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第27号）第十一条规定，预审应当审查以下内容：建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家公共政策和土地管理法律法规，因此建设项目用地预审必须以选址意见书为前提，同时根据国办发（2007）64号文件，用地预审必须依据项目建议书，综合第三人提交的前两份证据，该用地预审均不符合法律规定；对证据3中建设用地规划许可申请表的质证意见同被告证据1；对证据3中建设用地规划许可证的真实性无异议，但不能证明该行政许可符合法律规定。被告对第三人证据无异议。

本院认证意见如下：两原告证据1、2均具有真实性、来源合法，且与本案有关联性，本院予以确认；两原告证据3、4系案外人方**的政府信息公开申请及相应的答复，与本案无关联性，本院不予确认。被告证据1、2、4与第三人证据1中的建设项目选址意见书、慈发改审批〔2012〕82号批复、第三人证据2相同，均具有真实性，来源合法，且与本案有关联性，本院予以确认；被告证据3具有真实性，可以证明慈溪市人民政府批复同意慈溪市中心城区白沙路街道控制性详细规划的事实，本院予以确认；被告提供的规范性文件系现行有效的法律和地方性法规，两原告及第三人无异议，本院予以确认；对于被告庭审中补充提供的证据，两原告认为已超过举证期限，但被告系根据本院的要求补充证据，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，该组证据具有真实性，本院予以确认。第三人证据1中的工程现场公示照片与被告补充提供的现场公示照片相同，本院予以确认；第三人证据1中的建设项目用地预审意见书具有真实性，可以证明慈溪市国土资源局于2012年6月4日就涉案建设项目出具用地预审意见书的事实，至于该用地预审意见书出具时间晚于被诉建设用地规划许可的时间，是否会影响到该行政许可行为的合法性，本院将在下文予以阐述。

本院查明

经审理查明，2012年5月29日，第三人天**司填写了建设用地规划许可证申请表一份，该申请表载明建设项目名称为“北二环路东延综合改造拆迁安置房二期A地块”，位于白沙路街道后油车村、赖*村，四址为“东至二灶江，南至三北大街，西至拆迁安置房一期地块，北至北二环路”，总用地面积94753平方米。同年5月31日，慈溪市环境保护局和被告均在该申请表上填写了“同意”字样并加盖公章。同日，第三人天**司将该申请表及（2011）城选字第0003号建设项目选址意见书、慈发改审批[2012]82号批复、红线图等材料提交被告。被告于同日向第三人发放了（2012）浙规地字第02200039号建设用地规划许可证，并在其网站上将发放许可证的情况予以公布。两原告的房屋位于慈溪市白沙路街道赖*村后赖*，被列入北二环路东延综合改造拆迁二期工程项目的拆迁范围。因无法达成拆迁补偿安置协议，慈溪市人民政府分别于2013年10月28日、2014年2月25日作出慈政处〔2013〕29号、慈政处〔2014〕14号房屋拆迁裁决书，裁决两原告可选择调产安置或者货币安置，其中调产安置的安置用房为慈溪市北二环路综合改造拆迁安置区内的期房。

另查明，慈溪发改局于2010年作出《关于同意北二环路东延综合改造-拆迁安置房二期工程项目建议书的批复》（慈*改审批[2010]26号），批复同意关于北二环路东延综合改造拆迁安置房二期工程的项目，该建设项目属于以划拨方式供地的建设项目。2010年11月19日，被告在其网站及项目现场公示北二环路东延综合改造拆迁安置房二期工程的规划设计方案，征求公众意见。2011年1月6日，被告就该建设项目向第三人核发了（2011）城选字第0003号建设项目选址意见书。2011年12月18日，慈溪市人民政府批复同意了被告报送的《慈溪市**街道控制性详细规划》。2012年5月2日，慈溪发改局根据第三人的申请，作出了慈*改审批〔2012〕82号批复，对慈*改审批[2010]26号批复中的工程用地面积、工程建筑面积、工程投资等进行了调整。该批复还载明，工程所需资金由第三人自筹解决。2012年6月4日，慈**土局根据第三人的申请，出具了《关于北二环路东延综合改造拆迁安置房二期工程建设项目用地的预审意见》（慈**[2012]028号），认为该项目用地符合城镇建设规划和土地利用总体规划。

又查明，被告发放被诉的建设用地规划许可证之后，又于2013年7月23日向第三人发放了该建设项目的建设工程规划许可证，证号为（2013）浙规建字第02200090号，现该建设项目中的安置房已成型。

本院认为

本院认为，《城乡规划法》第三十七条第一款规定，“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”故被告作为本市规划主管部门，具有作出被诉规划行政许可的法定职权。涉案建设项目位于白沙路街道后油车村、赖王村，两原告房屋位于涉案规划许可的用地范围，且系涉案安置房工程的潜在安置对象，涉案地块的规划建设与两原告的生活、安置存在关联影响，故两原告与被诉行政许可行为存在法律上的利害关系，具有诉讼主体资格。对被告关于原告不具有诉讼主体资格的辩称主张，本院不予支持。

第三人在申请建设用地规划许可时，提交了由环保部门盖章同意的申请表，以及发改部门同意工程项目建议书的批复等材料，被告根据控制性详细规划核定用地情况，并核发了建设用地规划许可证，该行政许可行为符合法律规定。至于慈溪发改局就涉案工程项目建议书作出的批复行为是否合法，不属本案审查范围。两原告诉称建设项目选址意见书已过了一年的有效期限。本院认为，根据《宁波市城乡规划条例》第二十四条的规定，建设单位应当在取得选址意见书后两年内取得建设用地规划许可证，本案中，第三人于2011年1月6日取得选址意见书，并于2012年5月31日取得建设用地规划许可证，并未超过两年的期限。故对两原告相应的诉称主张，本院不予支持。两原告关于被告作出被诉行政许可所依据的控制性详细规划违法的诉称主张，亦不属于本案审查范围。

两原告诉称办理规划许可手续的批准文件应为可行性研究报告，而非项目建议书，且涉案建设项目无用地预审文件，故第三人办理规划许可的相关申请材料不符合法定要求，被告不应予以办理规划许可。本院认为，《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等法律法规均未强制规定申请建设用地规划许可时必须提交可行性研究报告和用地预审文件，故两原告相应的诉称主张于法无据，本院不予支持。

《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款规定，“规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。”该条第三款规定，“规划许可机关应当自作出规划许可决定之日起十五日内，将许可内容在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布”。涉案建设项目系安置房工程，与包括两原告在内的众多安置对象具有切身的利害关系，但被告仅在网站上公布了发放建设用地规划许可证的情况，未在建设项目现场公布，亦未在作出规划许可决定前将许可内容进行公告，属程序违法。被告辩称其早于2010年对建设项目的规划设计方案进行了公示，故不再对规划许可内容进行公告。本院认为，首先，规划设计方案与规划许可内容属于不同的概念；其次，法律规定规划许可前的公告程序，目的在于切实保障行政相对人的合法权益，从2010年规划设计方案公示到2012年作出规划行政许可，涉案建设项目的利害关系人范围有所变化，不能将规划设计方案的利益相关人等同于规划许可的利益相关人，故被告的辩称主张不能成立。鉴于涉案地块已进行开发建设，且安置房工程已基本成型，撤销该行政许可已无实际意义，且将给社会公共利益造成重大损害，故应依法确认违法。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告慈溪市规划局作出（2012）浙规地字第02200039号《建设用地规划许可证》的行政行为违法。

本案案件受理费50元，由被告慈溪市规划局负担，交纳本院。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省**民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁**政局非税资金专户，帐号为3792，开户银行为宁**国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波**民法院立案室，汇款时应同时注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年十一月十八日