上诉人付**、黄*、张**、潘**与被上诉人光山县城乡规划管理局及原审第三人河南金**有限公司规划行政许可纠纷一案二审行政判决书

审理经过

上诉人付**、黄*、张**、潘**与被上诉**划管理局（以下简称光山规划局）规划行政许可纠纷一案，潢**民法院于2014年5月19日作出（2014）潢行初字第7号行政判决：一、确认被告光山规划局于2008年6月23日作出的建设用地规划许可证（编号：零**）违法；二、责令被告光山规划局采取相应的补救措施。付**、黄*、张**、潘**不服，上诉至本院。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人付**及四被上诉人共同委托代理人张**，被上诉人光山规划局的委托代理人邹**，原审第三人金**公司的委托代理人王**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明：2007年，光山县人民政府根据经济社会发展需要决定实施海营路贯通工程。2008年1月8日，光山县建设局作出编号为1023号的建设用地规划许可证，该证的用地单位为“海营路贯通工程建设指挥部”，用地项目名称为“海营路贯通与局部改造”，用地位置为“海营路（一环路-正大街）”，用地面积为34348㎡。后光山县人民政府决定将该项目作为招商引资项目，交由企业投资建设。金**公司通过竞争最终取得该项目建设权后，即开始为实施该项目申请行政许可。2008年5月6日，光**改委根据金**公司的项目立项请示作出批复，内容为：“河南金**有限公司：关于你公司报来《海营路贯通工程项目立项的请示》（以下简称请示）收悉，经研究批复如下：一、海营路贯通工程是县委、县政府实施的重点工程项目，为连结老城与新城，方便市民出行，支持城市建设，同意你公司贯通海营路工程项目立项。严格执行城市整体规划，依法办理征地、拆迁、环评、消防等相关手续。二、建筑规模及投资：海营路全长361.3m，出让面积23518㎡，使用面积9239㎡，该项目建设预计总投资8468.2万元。资金来源于道路两边土地出让金。”2008年5月21日，光山**源局与金**公司签订国有土地使用权出让合同和补充协议。2008年6月17日，金**公司向光山规划局提出建设用地规划许可申请，并提交海营路项目批复，前述合同及补充协议、出让宗地界址图等附件。在申请表备注栏中写有“办理用地规划许可证（更换）”字样。光山**源局在该备注栏注明“系国土局公开出让土地”，并加盖“光山**源局土地利用审批专用章”。被告光山规划局经审查认为，金**公司的申请及所提交的材料符合法律规定和光山县相关区域控制性规划，于2008年6月23日作出被诉规划许可证（编号零**）。该证项目建设用地系第1023号建设用地规划许可证建设用地的一部分。海营路贯通与局部改造项目于2008年由金**公司开始实施，至今海营路主路已经贯通，局部改造的六个地块中，一、三、四号地块已开工进行建设，其他地块因房屋拆迁、征地等原因尚未进行建设。潘**、潘**分别于1995年和2003年办理了房屋所有权证，房屋建设用地性质均为国有土地。二人房屋均坐落于被诉规划许可证所载明的项目建设用地范围内。1996年2月12日，黄*与他人签订转让协议，取得位于光山县城关海营街曹庄村民组（以下简称曹庄村民组）的宅基地一块。付*飞也通过与曹庄村民组签订协议，购买了该村民组的土地。2003年2月12日，光山县建设局作出光山县城镇建设工程规划许可证（城建字（2002）1121030）。批准付*飞建筑地址为“规划中海营街曹**门面”。2003年4月20日，光山县建设局书面通知付*飞暂缓建房。在2002年2月和2003年1月，由光山**设计室绘制的“个人建房规划图”中付*飞建设用地面积208㎡，黄*建设用地面积224㎡。二人房屋至今均未建成，拟建房屋的建设用地也在被诉规划许可证所载明的项目建设用地范围内。四原告以未看到被告颁发建设用地规划许可证的证据和依据的规范性文件，无法充分发表自己的意见为由，起诉请求撤销被告向第三人颁发的建设用地规划许可证（编号零**）。

一审法院认为

原审认为：本案争议的焦点有二：一、付**、黄*、张**、潘**是否具备提起行政诉讼的诉讼主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限；二、被告光山规划局作出的被诉规划许可证是否合法。

关于付**、黄*、张**、潘**是否具备提起行政诉讼的诉讼主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限的问题。《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证，应当向房屋拆迁管理部门提供建设项目批准文件、建设用地规划许可证等材料。金**公司在取得被诉规划许可证后，向房屋拆迁主管部门申请了房屋拆迁许可证。潘**、潘**的房屋均坐落在被诉规划许可证许可的建设项目用地范围内，该许可证对潘**、潘**的房屋所有权产生了影响。付**、黄*通过协议方式取得的土地，虽未向土地主管部门申请办理土地使用权证件。但其享有的转让协议的债权权利，属于“合法权益”。该部分土地在被诉规划许可证许可的建设项目用地范围内，该许可证与其有法律上的利害关系。因此，付**、黄*、潘**、潘**具备本案原告主体资格。

《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。《最**法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第44条规定，在诉讼中，一方当事人死亡，有继承人的，人民法院应及时通知继承人作为当事人承担诉讼，被继承人已经进行的诉讼行为对承担诉讼的继承人有效。潘**因交通事故死亡后，其近亲属经协商，确定由其妻张**作为原告继续参加本案诉讼，符合法律规定。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。付**、黄*、潘**、潘**就被诉规划行政许可向光山县人民政府申请复议后，于2013年10月24日收到该政府的复议决定书，于2013年11月7日提起本案行政诉讼。因此，付**、黄*、潘**、潘**提起行政诉讼时未超出法定期限。

关于被诉规划许可证是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。该法第三十八条规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在签订国有土地使用权出让合同后，应当持建设项目批准、核准、备案文件，向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。金**公司在与光山县国土资源局签订国有土地使用权出让合同后，提出建设用地许可申请，并提交了海营路项目批复，国有土地使用权出让合同及补充协议、出让宗地界址图等申请材料。但在前述国有土地使用权出让合同中，“宗地总面积”为23518㎡，而出让土地面积仅为9239㎡，其他土地的用地性质不清。光山规划局在作出被诉规划许可证时，将整个海营路项目用地均作为出让方式取得的国有土地对待，其认定事实的主要证据不足。

原告付**、黄*、张**、潘**在庭审中提出，被告光山规划局作出被诉规划许可证之前未向其告知陈述、申辩或者听证权利，属程序违法。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。该条对利害关系人陈述、申辩权告知的适用范围并未作出明确、具体规定，行政许可机关可以决定是否向利害关系人告知陈述和申辩权利。光山规划局未向付**、黄*、张**、潘**告知陈述和申辩权利，系对利害关系人合法权益保护的忽视。但在本案中，此举不宜被视为违反法律规定；《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”《中华人民共和国城乡规划法》未规定以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，规划主管部门在作出建设用地许可前应当举行听证。在此前提下，告知听证权利不是光山规划局作出被诉规划许可证前的法定程序。光山规划局作出被诉规划许可证不违反法定程序。

原告付**、黄*、张**、潘**在庭审中提出，在光山县建设局作出第1023号建设用地规划许可证后，被告光山规划局以更换为由直接作出被诉规划许可证，没有法律依据，前一许可证仍然具有法律效力。对此，2007年，光山县人民政府原计划由政府实施海营路项目，遂以海营路工程指挥部的名义申请办理了第1023号建设用地规划许可证。后因政策变化等原因，该政府决定以招商引资的方式吸收社会资本实施该项目。金**公司竞得了该项目的建设权。光山规划局在作出被诉规划许可证前，应对第1023号建设用地规划许可证作出相应处理。但该局对此未予处理即作出被诉规划许可证，导致出现“一个项目，两个规划许可”的情况，在许可程序上存在瑕疵。但2008年仍具有效力的地方性法规《河南省〈城市规划法〉实施办法》第三十五条规定，建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后六个月未申请办理用地手续，又未办理延期手续的，建设用地规划许可证自行失效。2010年12月1日起施行的地方性法规《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四十二条规定：“建设单位在取得建设用地规划许可证后十二个月内未取得使用土地的有关权属证明文件的，应当在有效期届满三十日前向核发机关提出延期申请，核发机关应当在有效期届满前作出是否准予延期的决定。延长期限不得超过六个月。未提出延期申请或者核发机关决定不予延期的，建设用地规划许可证期满自行失效。”海营路贯通工程建设指挥部在取得第1023号规划许可证后，未就该项目办理用地手续，也未申请延期。该证已自行失去法律效力，不对被诉规划许可证的效力产生实际影响。

原告付**、黄*、张**、潘**在庭审中提出，被诉规划许可证发证时间为2008年6月23日，但该证上引用的法律依据是《中华人民共和国城市规划法》第三十一条，因此，被诉规划许可证适用法律错误。对此在法定期限内，光山规划局提交了金**公司申请表、国有土地使用权出让合同、海营路项目批复作为其作出被诉规划许可证的证据，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，可以证明该局在作出被诉规划许可证时实际适用的法律依据并不是《中华人民共和国城市规划法》。被诉规划许可证是填充式制式文书，光山规划局在新法颁布实施后仍使用旧式文书，该错误应属制式文书使用上的瑕疵。光山规划局作出被诉规划许可证适用法律并无不当。

原告付**、黄*、张**、潘**在庭审中提出中止诉讼申请。对此，本案被诉规划许可证与土地成交确认书、海营路项目批复虽然是具有程序性、阶段性的具体行政行为，但同时也是各自独立的具体行政行为，作出后依法具有公定力和确定力。在土地成交确认书、海营路项目批复被依法确认违法或被撤销前，其仍具有法律效力。此外，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条和《中华人民共和国行政许可法》中均未赋予城乡规划主管部门对在先的行政许可证或具体行政行为的合法性进行实质审查权利。在金**公司向光山规划局提交建设用地规划许可申请并将海营路项目批复、国有土地使用权出让合同作为申请材料提交时，光山规划局在该批复及合同符合法定形式要件的情况下，即应承认其合法性，并以此为依据作出被诉规划许可证，符合法律规定。在被诉规划许可证不存在违法情形的情况下，即便作为在先具体行政行为的成交确认书、海营路项目批复存在违法性，也不能以此否定在后的被诉规划许可证的合法性。否则，将影响阶段性行政许可行为中各独立具体行政行为的安定性，损害行政相对人和其他利害关系人的信赖利益。因此，本案并不需要以付**、黄*、潘**、潘**分别对土地成交确认书提起的行政复议、对海营路项目批复提起的行政诉讼的审理结果作为依据，对该中止申请不应予以准许。

综上，被诉规划许可证适用法律正确，不违反法定程序，但认定事实的主要证据不足，作出程序及形式上均存在瑕疵。鉴于海营路项目已由金**公司实施数年，且已完成了道路贯通和部分改造工程，如果撤销被诉规划许可证将对公共利益造成损失，故应确认其违法并责令光山规划局采取相应的补救措施。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第三十二条、第三十八条第二款，最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款（六）项、第十二条、第五十八条、第九十七条，最**法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第44条的规定，判决：一、确认被告光山**管理局于2008年6月23日作出的建设用地规划许可证（编号：零**）违法。二、责令被告光山**管理局采取相应的补救措施。

上诉人诉称

上诉人付**、黄*、张**、潘**上诉称，被诉具体行政行为适用法律错误，程序违法；原审程序违法，适用法律错误。请求撤销原判，撤销被诉具体行政行为。

被上诉人辩称

被上诉人光山规划局答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人金**公司的答辩意见与被上诉人光山规划局的答辩意见一致。

本院查明

二审经审理查明的事实与原审一致。

本院认为

本院认为：一、《中华人民共和国城乡规划法》未规定以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，规划主管部门在作出建设用地许可前应当举行听证，告知听证权利不是光**划局作出被诉规划许可证前必须履行的法定程序；光**划局在作出被诉规划许可证时实际适用的法律依据并不是《中华人民共和国城市规划法》，因此，上诉人称被诉具体行政行为适用法律错误，程序违法的上诉理由不能成立。二、被诉具体行政行为是相对独立的具体行政行为，作出后依法具有公定力和确定力。在土地成交确认书、海营路项目批复被依法确认违法或被撤销前，其仍具有法律效力。光**划局在该批复及合同符合法定形式要件的情况下，以此为依据作出被诉规划许可证，符合法律规定。因此，上诉人上诉称原审程序违法，应中止诉讼的上诉理由不能成立。三、根据河南**民法院已生效的（2014）豫法行终字第00034号行政判决所认定的事实“光山县海营路贯通工程是为了城市整体规划的公共利益的需要，对海营路两侧范围内的房屋纳入局部改造项目进行拆迁，也属于公共利益”，原审援引最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条，适用法律并无不当。因此，上诉人的上诉请求均不能成立。原审适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人付**、黄*、张**、潘**承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年七月十八日