上诉人黄**因规划行政许可一案二审行政判决书

审理经过

上诉人黄**因规划行政许可及诉规划局不履行规划行政管理法定职责一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2013）桂阳法行重字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年11月18日公开开庭审理了本案。上诉人黄**及委托代理人尹**，被上诉人桂阳县城乡规划局的委托代理人汪**、邹**，原审第三人颜**及原审第三人颜**、颜**、颜**的委托代理人刘**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：1995年5月23日，桂阳县城乡规划局向第三人颜**核发了桂规字95090号建设用地规划许可证。审批建筑层数2层，底层占地面积75平方米。在第三人颜**打基础准备建房时，接到桂阳县城乡规划局口头通知，告知其消防路要与龙潭路联通，道路红线未定，要求暂缓建房，等道路红线确定再建。道路已成型后，第三人颜**于2012年11月6日开始动工建房，建房基脚由南至北面13.4米，房屋南面退离黄**房屋0.6米，房屋北面为3米的公共通道。2003年10月16日，桂阳县城乡规划局向黄**核发了桂规字（2003）107号建设用地规划许可证，该证所指建设用地处于第三人颜**建设用地的南面。审批建筑层数为3层，建筑底层占地面积88平方米。建设用地规划审批单上注明建筑退规划用地边界距离向北缩进2米，即黄**所称的桂阳县城乡规划局要求其建房留出的消防通道。2003年11月8日及2004年1月13日黄**与第三人颜**（第三人颜**房屋的实际出资人），就黄**与第三人颜**房屋的相邻问题分别以“领到”的收条方式进行处理，该“领到”的收条中双方就相邻关系达成了共基础协议，黄**建房北面以颜**房屋砖墙为界。另查明，黄**于2012年11月6日起就第三人占用其消防通道的问题多次向桂阳县城乡规划局反映情况，桂阳县城乡规划局于2012年12月7日作出《关于黄**反映颜**（颜**之弟）不按规定建房的回复》中确定，第三人颜**所建房屋并未占用黄**建房留出的消防通道。

一审法院认为

原审法院认为，本案的争议焦点有三个：第一、桂阳县城乡规划局对第三人颜**建房作出的系列审批手续的行政行为是否可以撤销；第二、桂阳县城乡规划局是否应责令第三人停止建房；第三、第三人颜**是否应留出2.4米的消防通道。一、1995年4月第三人颜**、颜**在未取得建设规划用地许可证的情况下违规建房，1995年5月23日桂阳县城乡规划局对第三人颜**进行了查处并补办了桂规字95090号建设用地规划许可证。桂阳县城乡规划局为第三人颜**核发该许可证时，并未超出第三人颜**与出让地单位桂阳县园艺场所签订的用地协议所涉及的用地范围，且桂阳县城乡规划局查处补办的程序符合《中华人民共和国城市规划法》、《湖南省〈城市规划法〉实施办法》之规定，故桂阳县城乡规划局对第三人颜**作出的行政审批手续合法有效。另，第三人颜**取得建设规划用地许可证时黄**尚未取得建设规划用地许可证，黄**建房时也未对该行政审批行为提出异议，且第三人颜**于2012年11月重新建房时也未违反房屋的审批手续的规定，故桂阳县城乡规划局1995年5月23日作出的具体行政行为合法，黄**要求撤销该具体行政行为于法无据。二、1995年办好建房相关手续后，第三人颜**、颜**准备继续开工建房之时，由于桂阳县城市建设规划的需要，第三人颜**、颜**被通知暂缓建房，并于2012年11月6日重新动工建房。由于桂阳县整体城市规划行为的原因，致使第三人延迟建房，同时第三人颜**、颜**重新建房的行为也符合建房审批手续的规定，桂阳县城乡规划局也认可第三人的建房行为，故本院对黄**要求桂阳县城乡规划局制止第三人建房的请求不予支持。三、从时间上看，黄**认为桂阳县城乡规划局于2003年10月16日在桂规字（2003）107号建设用地规划审批单上注明“建筑退规划用地边界距离向北缩进2米”，即桂阳县城乡规划局要求黄**所留的消防通道。但黄**又分别于2003年11月8日、2004年1月13日与第三人颜**（第三人颜**房屋的实际出资人）以“领到”的收条方式达成了房屋共基础协议，所谓的共基础就是房屋之间共用一个建设基础。根据双方房屋现场情况，此共基础协议中所共的“基础”只能是北面颜**、颜**的待建房屋，而非西北角第三人颜**于1985年所建的旧屋。另，西北角第三人颜**的房屋于黄**建房以前就有围墙封住形成封闭院落，不具备通行条件，如果桂阳县城乡规划局仍要求黄**北面留出2.4米的消防通道是有失常理的。此外，从桂规字（2003）107号建设用地规划审批单上可以看出划定给黄**的建房用地底层面积是88平方米，如果桂阳县城乡规划局要求黄**建房之时北面缩进2.4米的话，那北面缩进以前黄**的住房底层面积将远超过原来桂阳县城乡规划局核定的88平方米，也不符合建设用地规划许可证的用地范围。综上所述，黄**要求责令第三人颜**、颜**建房留出2.4米消防通道的请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，原审判决：一、维持被告桂阳县城乡规划局1995年5月23日作出的桂规字95090号行政许可行为；二、驳回原告黄**的其他诉讼请求。本案受理费50元，由原告黄**负担。

上诉人诉称

上诉人黄**不服上述行政判决上诉称：重审判决被上诉人核发的桂规字95090号建设用地规划许可证不予撤销错误；撤销被上诉人核发的桂规字第（2003）107号建设用地规划许可证错误。上诉人要求被上诉人对桂规字（2003）107号建设用地规划许可证中关于建设用地留出的2米消防通道应予以维持。上诉请求：1、撤销（2013）桂阳法行重字第1号行政判决；判令被上诉人维持（2003）107号建设用地规划许可证中留出的二米消防通道；2、由被上诉人承担本案诉讼费。

被上诉人辩称

被上诉人桂阳县城乡规划局答辩称：一、一审法院审理程序合法。二、一审判决认定事实清楚。1、被上诉人为原审第三人颜**核发的建设用地规划许可证比上诉人的建设用地规划许可证早8年时间。2、被上诉人为颜**核发建设用地规划许可证时，由于该地段的消防路与龙**通道路红线未定，故被上诉人要求颜**待道路成型再施工建房。原审第三人颜**2012年11月6日才开始动工建设是按规划范围施工，未侵占上诉人的通道。3、2003年11月8日上诉人与原审第三人颜**之弟颜**就房屋相邻问题进行了协商，双方达成了共基础协议，不存在原审第三人颜**侵占上诉人2.4米通道的问题。4、被上诉人对原审第三人核发规划许可证没有违反法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

原审第三人颜**、颜**、颜**陈述称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。1、被上诉人对原审第三人核发建设用地规划许可证是依据《中华人民共和国城市规划法》第29条、第30条、第31条，《湖南省〈城市规划法〉实施办法》第22条、第24条之规定办理的，并且在核发该证之前，该幅地块的周边均为空地，与上诉人无法律上的利害关系。2、被上诉人给上诉人核发的建设用地规划许可证中虽然明确了“建筑退规划用地边界距离向北缩进2米”，但书面文字显示的南北的长度与实际长度不相符。上诉人2003年11月8日建房时已与原审第三人达成“北面共基础”的协议，上诉人自己改变了建设用的规划许可证，处理了自己的用地权益。按照建筑规划相邻关系的先后顺序，上诉人要求撤销被上诉人为原审第三人核发的规划许可证不符合法律规定。二、上诉人在上诉状中所提的请求事项“判令被上诉人维持（2003）107号建设用地规划许可证中留出二米消防通道”是在重审中增加的诉讼请求，二审不应对该上诉请求审理。三、重审没有按民事案件审理，也没有对土地确权，请求二审依法驳回上诉，维持原判。

上诉人黄**在二审中提交一份2003年11月12日桂阳县人民政府国有土地使用权出让审批单和一份国土局的缴款凭证拟证明黄**土地使用面积。

经庭审质证，上诉人桂阳县城乡规划局及原审第三人颜**、颜**、颜**均认为该证据不是新证据与本案无关。本院认为，上诉人二审提供的该证据不具有关联性，本院不予采信。

本院查明

本院查明的案件事实与原审法院查明的案件事实一致。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点是：一、上诉人黄**要求撤销被上诉人桂阳县城乡规划局为原审第三人颜**核发的桂规字95090号建设用地规划许可证的诉讼请求是否合法；二、被上诉人桂阳县城乡规划局是否履行了规划行政管理法定职责。

关于第一个争议焦点。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被上诉人桂阳县城乡规划局于1995年5月23日为原审第三人颜**核发桂规字95090号建设用地规划许可证，上诉人黄*生于2012年12月17日向原审法院提起诉讼要求撤销该建设用地规划许可证。被上诉人桂阳县城乡规划局为原审第三人颜**核发的建设用地规划行政许可证属《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定中不涉及不动产的其他具体行政行为，黄*生提起行政诉讼超过5年的起诉期限。故，上诉人黄*生要求撤销被上诉人桂阳县城乡规划局为原审第三人颜**核发的桂规字95090号建设用地规划许可证的诉讼请求本院不予支持。

关于第二个争议焦点。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”。根据上述规定，被上诉人桂阳县城乡规划局作为城乡规划主管部门，具有对辖区内任何单位和个人的举报、控告应当及时受理、核查、处理的法定职责。本案中，上诉人黄*生于2012年11月6日起就以原审第三人颜**、颜**建房占用2.4米的消防通道属违法建筑要求被上诉人桂阳县城乡规划局下达停建通知。被上诉人桂阳县城乡规划局于2012年12月7日对上诉人黄*生反映的情况作出回复，认为原审第三人颜**、颜**的建筑符合建设用地规划许可证的要求，但未涉及原审第三人颜**、颜**的建筑是否取得建设工程规划许可证或者是否按照建设工程规划许可的规定进行建设。被上诉人桂阳县城乡规划局虽然对上诉人黄*生反映的问题进行核查、处理，但未按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定核查该建设工程是否取得建设工程规划许可证或者是否按照建设工程规划许可证的规定进行建设，因此被上诉人桂阳县城乡规划局只部分履行规划行政管理法定职责。故，上诉人黄*生要求被上诉人桂阳县城乡规划局履行核查原审第三人颜**、颜**建房是否违法的规划行政管理法定职责的请求，本院予以支持。另，上诉人黄*生要求维持被上诉人核发的桂规字（2003）107号建设用地规划许可中留出2米消防通道的诉讼请求，因该具体行政行为不是本案被诉具体行政行为，本案不予审查。

综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第六十一条第（二）项，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销湖南省桂阳县人民法院（2013）桂阳法行重字第1号行政判决；

二、限被上诉人桂阳县城乡规划局在三个月内履行核查原审第三人颜**、颜**建房是否违法的规划行政管理法定职责；

三、驳回上诉人黄**的其他诉讼请求。

本案一、二审案件受理费100元，由被上诉人桂阳县城乡规划局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一三年十二月十日