深圳**济促进局与深圳市**限公司行政许可行为一案二审行政判决书

审理经过

上诉人深圳市**限公司因诉被上诉人深圳市龙岗区经济促进局行政许可行为一案，不服深圳市龙岗区人民法院（2013）深龙法行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定，2012年8月6日，原告深圳市**限公司向深圳市坪山新区经济服务局提交了《动物防疫条件合格证申请表》及相关材料。深圳市坪山新区经济服务局向原告出具了《深圳市坪山新区行政服务大厅受理通知书》，审批事项名称为动物饲养、隔离、屠宰加工、无害化处理审批。深圳市坪**检测中心（动物卫生监督所）委托深圳市计量质量检测研究院于2012年8月15日对原告下属龙田猪场的防疫距离进行了测绘。深圳市计量质量检测研究院经现场校准，出具了《校准证书》（编号为：121516232），该证书显示测量结果：莹*小区围栏距离龙田猪场大门263.8m，距离出猪台314.8m；丰*酒业围墙距离龙田猪场大门152.4m,距离出猪台203.3m;龙田猪场大门对面工厂区距离龙田猪场大门70.8m,距离出猪台77.2m。2012年11月20日，被告深圳市龙岗区经济促进局作出深龙坪经服动许[2012]1-1号《不予行政许可决定书》，认为原告于2012年8月6日向坪山新区经济服务局提出关于龙田猪场的动物饲养、隔离、屠宰加工、无害化处理的审批申请，因该猪场的防疫距离不符合《动物防疫条件审查办法》（**业部令2010年第7号）中第二章第五条第三款距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要干线500米以上的规定，决定不予行政许可。原告对该《不予行政许可决定书》不服，向深圳市经济贸易和信息化委员会申请行政复议，深圳市经济贸易和信息化委员会于2013年2月27日作出《行政复议决定书》，决定维持被告作出的深龙坪经服动许[2012]1-1号《不予行政许可决定书》。原告不服，诉至法院，提出上列诉讼请求。

另查明，2009年8月19日，深圳市龙岗区人民政府与深圳市**委员会签订了《行政执法委托协议书》，将深圳市龙岗区人民政府所属部门深圳市龙岗区农林渔业局（2011年4月经机构改革已被撤销，其职能现由深圳**济促进局行使）所行使的包括动物防疫条件审批职能在内的13项审批职能委托深圳市**委员会行使。深圳市坪山新区经济服务局系深圳市**委员会所属部门。根据深坪编[2012]27号深圳市**制委员会文件《关于调整新区经济服务局及其下属事业单位机构职能相关事宜的批复》，动植物检验检测中心是坪山新区经济服务局下属事业单位，加挂“动物卫生监督所”牌子，依法负责新区动物、动物产品检疫工作和其它有关动物防疫的监督管理执法等工作。

再查明，原告于2013年4月22日向深圳市坪山新区规划土地监察局提交了《举报信》，举报龙田猪场附近的工厂区、莹*小区均未办理建筑工程用地批准手续，未取得建设工程规划许可，属于违章建筑。2013年7月10日，法院就涉案龙田猪场周边是否存在违法建筑向深圳市**坪山分局发出《关于龙田猪场周边建筑情况的调查函》。深圳市坪山新区规划土地监察大队于2013年8月28日向法院作出《深圳市坪山新区规划土地监察大队关于龙田猪场周边建筑调查情况的复函》（深坪土监函[2013]383号），复函称，经对举报人龙田猪场负责人制作调查询问笔录及现场指认，被举报涉嫌违法建筑为丰*酒业的一栋12层建筑，经到深圳市规划和国土资源委员会坪**理局调取相关资料，被举报建筑的项目名称为“莹*电子科技（深圳）坑梓厂区6号厂房”，在2006年1月25日取得了《建设用地规划许可证》（莹*科技园二、三期，编号：深规许*06-2006-0011号）、2009年8月4日取得了《建设工程规划许可证》（“6号厂房”，编号：LG-2009-0205号）及2011年11月30日取得《建设工程规划验收合格证》（“6号精密厂房”，编号：深规土建验PS-2011-0052号）通过验收、2012年9月签订《深圳市土地使用权出让合同书》补充协议书。据调查，该栋12层建筑用地符合当时《中华人民共和国城乡规划法》第三十一条规定，建设工程符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《深圳市城市规划条例》第五十条，未发现违法建设问题。另，莹*小区为莹*工业园X号单身宿舍，其建设用地规划许可与6号厂房同属莹*科技园二、三期项目，并取得《建设工程规划许可证》（编号：深规土建验PS-2011-0053号）。莹*工作人员也提供了位于龙田社区同富裕工业区莹*工业区一期、二期、三期厂房的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》及《深圳市房屋建筑工程竣工验收报告》等相关报建资料，以上建筑属合法建筑。

又查明，2013年7月10日，法院向深圳市规划和国土资源委员会坪**局发出《关于龙田猪场及周边用地情况的调查函》。深圳市规划和国土资源委员会坪**局于2013年8月2日向法院作出《市规划国土委坪山管理局关于龙田猪场及周边用地核查情况的函》。复函称，龙田猪场所在地块位于坑梓办事处龙田社区与惠州交界处，大部分用地位于坪山辖区范围内，经核，深圳**牧总公司于1994年12月9日与原深圳市规划国土局签订[1994]0288号《土地使用权出让合同书》，取得该宗地的土地使用权，土地用途为工业用地，使用期50年。该宗地所在片区未有生效的法定图则，参考正在编制的《深圳市新能源汽车产业基地综合发展规划》（目前已通过市规划国土委技术委员会审议），该宗地位于坪山辖区范围内地块用地规划功能为环境卫生设施用地（66486平方米）、生产防护绿地（14767平方米）、水域（2028平方米），其余为道路用地。规划龙惠路穿过该宗地地块北侧，重叠面积约为1.3万平方米。该宗地未见选址审批记录。该宗地周边500米范围内地块规划功能以工业用地、道路用地、绿地为主，宗地西侧为已建成的同富路和规划宝龙路，南侧为外环大道和规划龙田路，东侧为规划龙腾路。并向法院提供附图：1、G14401-1号宗地周边500米范围内地块规划功能图；2、G14401-1号宗地周边500米范围内地块道路规划图。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国动物防疫法》第二十条、《动物防疫条件审查办法》第三条的规定，被告作为深圳市龙岗区人民政府兽医主管部门，依法负责辖区内的动物防疫条件审查和监督管理工作，依法负有对申办动物防疫条件合格证的申请进行审查并决定是否予以行政许可的法定职责。被告是本案被诉具体行政行为的合法职权主体。被告根据《行政执法委托协议书》，将行政许可执法过程中有关受理、委托测量、调查等事项委托深圳市坪山新区经济服务局进行，最终的《不予行政许可决定书》是由被告以自己的名义作出，该委托并无不当，委托行为产生的法律后果应由被告深圳市龙岗区经济促进局承担。本案争议的焦点问题有以下三个方面：第一，关于涉案中的《校准证书》（编号：121516232）的委托方、受托方是否合法的问题。原告主张，《校准证书》的委托方为深圳市坪**检测中心（动物卫生监督所），该单位与本案原、被告不具有关联性，且被告委托坪山新区经济服务局执法，坪山新区经济服务局又委托检测单位进行检测，这中间存在两个委托，违反了行政许可法中关于行政许可不得转委托的规定。根据深坪编[2012]27号深圳市**制委员会文件《关于调整新区经济服务局及其下属事业单位机构职能相关事宜的批复》，动植物检验检测中心（动物卫生监督所）是坪山新区经济服务局下属事业单位，依据《中华人民共和国动物防疫法》第八条的规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。深圳市坪山新区经济服务局接受被告委托进行行政执法，深圳市坪**检测中心（动物卫生监督所）的委托测绘行为可视为被告的行为，该行为合法有效。且，专业机构对龙田猪场的防疫距离进行校准测量的行为本身并非行政许可，因此不存在原告所主张的行政许可转委托情形。原告主张无事实和法律依据，法院不予采纳。涉案《校准证书》的校准单位深圳市计量质量检测研究院系深圳市人民政府依据《中华人民共和国计量法》设置并由国家质**疫总局和广东**监督局依法授权的法定计量检定机构，依法具有校准资格。第二，龙田猪场周边500米以内是否存在城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线。根据原、被告提交的证据和法院依法调取的证据反映，龙田猪场周边500米内有莹*电**有限公司厂房、莹*工业园X号单身宿舍及已建成的同富路和外环大道，足以认定龙田猪场距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线不足500米的事实。第三，龙田猪场周边500米内是否存在违法建筑，即被告《校准证书》中的几个校准点是否合法的问题。经法院依法向深圳市坪山新区规划土地监察局发函查明，原告所举报的莹*电子科技（深圳）坑梓厂区6号厂房及莹*小区等建筑均取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程规划验收合格证》，属合法建筑，未发现违法建设问题。而原告向法院提交的《深圳市建设工程规划许可证》（复印件）、《建设用地规划许可证》（复印件）、《建筑工程施工许可证》（复印件）亦印证了该事实。至于原告关于莹*小区系改变《土地使用权出让合同》中的土地性质，擅自作为商品房小区对外销售的主张，原告未向法院提供证据予以证实，且该问题与本案行政许可不具有关联性，法院不予采纳。原告依据《动物防疫条件审查办法》向被告申办动物防疫条件合格证，应符合该办法中规定的饲养场、养殖小区动物防疫条件。被告依据审核、委托校准的结果认定原告下属龙田猪场不符合《动物防疫条件审查办法》第五条第（三）项所规定的动物饲养场、养殖小区选址应符合“距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线500米以上”的条件，作出不予行政许可的决定，认定事实清楚，合法有据，法院予以支持。原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。综上，依照《最**法院关于执行u003c中华人民共和国行政诉讼法u003e若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告深圳市**限公司的全部诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人不服该判决，向本院上诉。上诉请求：一、撤销原审行政判决；二、撤销被上诉人做出的深坪经服动许[2012]1-1号《不予行政许可决定书》；三、判令被上诉人重新做出行政许可决定；四、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：一、原审判定上诉人猪场防疫距离不足500米，极其错误。首先，没有证据证明出具涉案《校准证书》（编号为121516232[替代121515810]）的单位深圳市计量质量检测研究院及其工作人员具备相应的校准资质。尽管上诉人在原审庭审中此提出过质疑，但被上诉人至今也未提交相关证据证明出具《校准证书》的单位及其工作人员具有相应的资质。原审法院凭空认定深圳市计量质量检测研究院“依法具有校准资格”。由不具备校准资格且由被上诉人下属单位单方委托校准之核准结果不能作为定案的依据。其次，《动物防疫条件审查办法》第五条第（三）项规定“动物饲养场、养殖小区选址应当符合下列条件：……（三）距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线500米以上。”即动物饲养场、养殖小区选址的防疫距离为500米，且确定防疫距离的参照点为“城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线”。在本案中，没有任何证据能够证明涉案《校准证书》上标明的A、C、E三点属人口集中区域或主要交通干线，也没有证据证明涉案猪场与人口集中区域或主要交通干线的距离即防疫距离少于500米；本案中也没有任何证据能够反映校准选择的A、C、E三点人口居住密度情况；事实上A、C、E三点周边房屋长期处于空置状态，三点范围并非人口集中区。就是在这样毫无证据的情况下，原审法院居然认为“足以认定龙田猪场距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线不足500米的事实”，其认定结果严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》及《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定。二、原审判决依据《动物防疫条件审查办法》第五条第（三）项规定作出维持被上诉人不予行政许可的决定，属适用法律错误。《动物防疫条件审查办法》第五条第（三）项是规定“动物饲养场、养殖小区选址”应当符合的条件，即新建动物饲养场、养殖小区应当符合的条件。而本案所涉猪场早在1994年就建成并投产延续至今，涉案猪场并非新设动物饲养场、养殖小区。所以，原审适用《动物防疫条件审查办法》第五条第（三）项作出支持被上诉人不予行政许可的决定，驳回上诉人的诉讼请求之判决，显属适用法律错误。三、上诉人取得用于养猪的土地使用权在先，《校准证书》所涉参照点的土地使用权取得在后。上诉人依法取得并合法使用土地，不应因他人的行为承担不利后果。依照1994年深圳**牧总公司与深圳**土局签订的《深圳市土地使用权出让合同书》中第六条的规定上诉人龙田猪场的土地用途为菜篮子工程用地，第七条土地利用要求（一）主体建筑物的性质：养猪场及其配套设施。上诉人一直诚实守法按出让合同书的约定使用龙田猪场土地。现在却因被上诉人选择《校准证书》所选参照点A、C、E三点与涉案猪场不足500米距离，被上诉人不予核准颁发动物防疫条件合格证。该三点所涉土地使用权的取得时间远远晚于上诉人猪场所占土地使用权的取得。被上诉人的不予行政许可的决定及原审判决均造成了上诉人的合法权益因他人较晚取得土地使用权的行为受到损害。

被上诉人辩称

被上诉人答辩称，一、被上诉人认为上诉人的猪场距离人口密集区域及主要交通干线不足500米，不符合《动物防疫条件审查办法》第五条第（三）项的动物饲养场的选址条件。上述事实的认定，有《校准证书》反映，该猪场的选址距离莹*小区等人口集中区域不足500米。此外，在原审期间，法院向深圳市规划和国土资源委员会坪**理局调取的证据附图均显示上诉人猪场500米范围内存在其他人口密集区域及龙田路、外环大道等公路主干线。因此，原审法院认定上诉人猪场不符合《动物防疫条件审查办法》认定事实清楚。二、《动物防疫条件审查办法》第四十一条规定，“本办法实施前，已发放的《动物防疫合格证》，在合格期内有效，有效期不满1年的，可沿用到2011年5月1日止。”根据上述规定，从2001年5月1日以后，任何饲养场养殖小区的选址，都必须符合《动物防疫条件审查办法》规定的选址条件，否则不应当予以发放动物防疫条件合格证。上诉人认为其猪场设立在先，而《动物防疫条件审查办法》实施在后为由，认为其猪场就符合《动物防疫条件审查办法》所规定的选址条件，是对法律理解的错误。综上所述，被上诉人认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。

本院查明

各方向原审法院提交的证据材料已随卷移送本院。经审查，原审法院组织各方对已提交的证据进行了质证。上诉人在二审提交了14张照片，证明龙田猪场附近实况及另一屠宰场距交通干道不足50米的情况，被上诉人对照片的真实性、关联性均不予确认。根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，上诉人提交的照片不属于新的证据，本院不予采纳。原审已经认定的事实无误，本院予以确认。

本院认为

本院认为，上诉人的龙田猪场向被上诉人申请动物养殖场的动物防疫条件合格证，被上诉人以该猪场的防疫距离不符合《动物防疫条件审查办法》第五条第（三）项的规定为由作出深龙坪经服动许[2012]1-1号不予行政许可决定，本案争议问题是该条款是否适用于上诉人，以及被上诉人认定的防疫距离是否准确、合法。

关于上诉人是否应当依照《动物防疫条件审查办法》申请动物防疫条件合格证，亦即第五条第（三）项在本案的适用问题。《中华人民共和国动物防疫法》第二条第一款规定：“本法适用于在中华人民共和国领域内的动物防疫及其监督管理活动。”第十九条规定：“动物饲养场（养殖小区）和隔离场所，动物屠宰加工场所，以及动物和动物产品无害化处理场所，应当符合下列动物防疫条件：（一）场所的位置与居民生活区、生活饮用水源地、学校、医院等公共场所的距离符合**务院兽医主管部门规定的标准；……”第二十条规定：“兴办动物饲养场（养殖小区）和隔离场所，动物屠宰加工场所，以及动物和动物产品无害化处理场所，应当向县级以上地方人民政府兽医主管部门提出申请，并附具相关材料。受理申请的兽医主管部门应当依照本法和《中华人民共和国行政许可法》的规定进行审查。经审查合格的，发给动物防疫条件合格证；不合格的，应当通知申请人并说明理由。……”因此，上诉人的龙田猪场从事动物养殖，应当符合《中华人民共和国动物防疫法》规定的动物防疫条件，并取得动物防疫条件合格证。**业部根据《中华人民共和国动物防疫法》制定的《动物防疫条件审查办法》第二条第一款规定：“动物饲养场、养殖小区、动物隔离场所、动物屠宰加工场所以及动物和动物产品无害化处理场所，应当符合本办法规定的动物防疫条件，并取得《动物防疫条件合格证》。”第四十一条第二款规定：“本办法施行前已发放的《动物防疫合格证》在有效期内继续有效，有效期不满1年的，可沿用到2011年5月1日止。本办法施行前未取得《动物防疫合格证》的各类场所，应当在2011年5月1日前达到本办法规定的条件，取得《动物防疫条件合格证》。”从上述条文规定中可见，法律、规章并没有规定新开办的动物饲养场才需要取得动物防疫条件合格证，上诉人虽然早已开办龙田猪场并取得过动物防疫合格证，但该合格证期满及延期至2011年5月1日后，仍应当依照《动物防疫条件审查办法》的规定重新取得动物防疫条件合格证。

关于被上诉人认定的防疫距离问题。被上诉人不予行政许可决定书中表述的法律依据是《动物防疫条件审查办法》第二章第五条第三款，该条并无第三款，应是第五条第（三）项。《动物防疫条件审查办法》第二章第五条规定：“动物饲养场、养殖小区选址应当符合下列条件：（一）距离生活饮用水源地、动物屠宰加工场所、动物和动物产品集贸市场500米以上；距离种畜禽场1000米以上；距离动物诊疗场所200米以上；动物饲养场（养殖小区）之间距离不少于500米；（二）距离动物隔离场所、无害化处理场所3000米以上；（三）距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线500米以上。”因该规章对距离的测定方法和人口集中区域的认定标准都没有明文规定，被上诉人应当依法行使职权予以调查、认定。被上诉人受理上诉人的申请后，委托专门机构深圳市计量质量检测研究院到上诉人龙田猪场现场校准猪场大门和出猪台两点至莹某小区围栏、丰*酒业围墙、猪场大门对面工厂区三点之间及东南面和东北面围墙至工厂区之间的距离，校准结果最远距离314.8米，最近距离仅9.2米，被上诉人根据防疫距离和人口集中区域客观情况，认定龙田猪场距离人口集中区域不足500米并无不当。上诉人虽然不认可校准点的选择、校准单位和人员的资质，但是并没有提出相反证据足以推翻被上诉人认定的防疫距离，因此否定防疫距离的主张不成立。同时，对于上诉人所述的附近新开屠宰场选址问题，《动物防疫条件审查办法》第十一条明确规定了屠宰加工场所选址条件，与动物饲养场的选址条件并不一致，不能以其他屠宰场的选址来比对龙田猪场的选址。

综上，依照《中华人民共和国动物防疫法》和《动物防疫条件审查办法》的上述规定，被上诉人认定上诉人的龙田猪场不符合动物饲养场选址防疫距离条件，不予发放动物防疫条件合格证，具有事实和法律依据，上诉人原取得的动物防疫合格证已经超过法定的使用期限，重新申请动物防疫条件合格证时不符合法律和规章的规定，其上诉理由本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一四年十二月十六日