杨**与珠海**记中心资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书

审理经过

上诉人杨**因诉被上诉人珠海市房地产登记中心土地行政登记一案，不服珠海市香洲区人民法院（2014）珠香法行初字第101号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：原中山县人民政府于1953年9月向第六区康济乡（镇）福溪村居民杨某某颁发中济字第0849号土地房产所有证，该所有证记载，房产座落于福溪村东便街。2013年9月，珠海市**合作公司、珠海市香**居民委员会出具《证明》称：杨某某（约于1967年4月逝世）与江某某是翁媳关系、与杨**是祖孙关系，江某某（约于1985年4月逝世）与杨**是母女关系；江某某是杨某某遗产的第一顺序继承人，余无其他第一顺序继承人；杨**是江某某遗产的第一顺序继承人，余无其他第一顺序继承人。

珠府集建字（1990）第0402071200113号集体土地建设用地使用证于1990年3月9日核发。该使用证载明的土地使用者为杨**，地址在珠海市前山福溪村。珠府集建字（1990）第0402071200114号集体土地建设用地使用证于1990年3月9日核发。该使用证载明的土地使用者为杨**，地址在珠海市前山福溪村。2014年8月，杨**向珠海**记中心递交《办证申请书》，请求珠海**记中心办理以下事项：1.依法为杨**持有的原中山县人民政府颁发的中济字第0849号土地房产所有证换领（办理）集体土地建设用地使用证；2.依法撤销杨**、杨**持有的珠府集建字（1990）第0402071200113号集体土地建设用地使用证和珠府集建字（1990）第0402071200114号集体土地建设用地使用证。

2014年10月14日，珠海**记中心作出珠房登函（2014）301号《关于办理祖屋及宅基地相关产权登记事宜的复函》，对杨**的上述申请答复如下：一、我国在50年代末土地制度改革后，所有农村土地均已收归村民集体所有，个人不再拥有土地所有权。因此，原中山县1953年颁发的土地房产所有证已不能再作为您享有土地所有权的凭证。另，1987年广东省人民政府颁发的《广东省土地证书颁发办法》规定：我省境内使用国有或集体土地的单位或个人必须于1992年前按照本办法的规定申领或换领土地证书；申领或换领后的土地证书分为集体所有证、国有土地使用证、集体建设土地使用证和临时用地证四种。同时规定：逾期不办理领证（换证）手续的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。鉴于此，我中心无法根据你持有的土地房产所有证，撤销杨**、杨**等持有的集体建设用地使用权证；二、经核查土地登记档案，1989年，杨**、杨**二人向原珠海市国土局提出土地登记申请，并提交了《土地登记申请书审批表》等申请资料。原珠海市国土局受理申请后，依据《广东省土地证书颁发办法》第七条规定之程序进行审查，并于1990年3月核准登记，向权利人颁发了珠府集建字（1990）第0402071200113号、第0402071200114号集体土地建设用地使用证。该两本集体土地建设用地使用证为当事人合法取得，撤销于法无据。杨**收到上述复函后，于2014年11月向原审法院提起行政诉讼。在庭审中，杨**述称，其土地上的房屋被另外的人盖了房子，珠海**记中心的回复说撤销不了杨**、杨**的集体土地建设用地使用证，自己的土地房产所有证过期作废，不受法律保护，其就此知道了珠海**记中心拒绝为其换证或办证。

2014年5月4日，杨**对上述两份集体土地建设用地使用证的核发行为不服，将珠海市国土资源局、珠海**记中心诉至原审法院，请求判决撤销珠府集建字（1990）第0402071200113号集体土地建设用地使用证和珠府集建字（1990）第0402071200114号集体土地建设用地使用证。原审法院于2014年6月20日作出（2014）珠香法行初字第57号行政裁定，裁定驳回杨**的起诉。该裁定已发生法律效力。

杨**的一审诉讼请求为，判令珠海**记中心为杨**持有的原中山县人民政府颁发的中济字第0849号土地房产所有证项下的土地及房产办理（换领）集体土地建设用地使用证。

一审法院认为

原审法院认为，根据《土地登记规则》第六条关于“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”的规定，杨**申请珠海**记中心为其持有的原中山县人民政府颁发的中济字第0849号土地房产所有证办理（换领）集体土地建设用地使用证，属于土地登记中的一项工作内容。经查，其一，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第二条第一款规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。第八条规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。根据前述规定，我国农村宅基地已收归农民集体所有，个人不再拥有土地所有权，故杨**持有的原中山县人民政府于1953年9月颁发的中济字第0849号土地房产所有证不能再作为其享有宅基地所有权的凭证。其二，就中济字第0849号土地房产所有证所涉及的土地，原珠海市国土局已于1990年3月9日向杨**、杨*乙核发了珠府集建字（1990）第0402071200113号、珠府集建字（1990）第0402071200114号集体土地建设用地使用证，该集体土地建设用地使用证至今尚未被撤销。这表明，杨**与前两份集体土地建设用地使用证所载明的土地使用权人存在权属争议。根据《土地登记规则》第十七条的规定，对于土地登记过程中的土地权属争议，应按照《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日施行）第十三条规定进行处理后，再行登记。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第一、二款关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，以及《珠海市土地管理条例》第八十三条第一款关于“土地确权由市土地主管部门负责。土地登记机关根据市土地主管部门确权的结果办理登记手续”的规定，杨**在与他方存在土地权属争议的情况下，应首先解决的是土地使用权权属问题，进行土地确权，然后再由珠海**记中心视情况审查办理登记手续。故此，珠海**记中心基于中济字第0849号土地房产所有证不能再作为土地所有权凭证，涉案土地已由他方办理集体土地建设用地使用证的事实，为避免在同一宗土地上进行重复登记，不予为杨**办理（换领）集体土地建设用地使用证，有事实和法律依据。杨**诉请要求珠海**记中心履行办理（换领）集体土地建设用地使用证的职责，理由不成立，原审法院不予支持。原审法院依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回杨**的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由杨**负担。

上诉人诉称

杨**不服原审判决向本院提起上诉，请求：一、撤销原审行政判决。二、改判珠海**记中心为杨**持有的原中山县人民政府颁发的中济字第0849号《土地房产所有证》项下的土地及房产办理（换领）《集体土地建设用地使用证》。三、判决珠海**记中心承担本案的诉讼费用。主要事实和理由如下：

一、珠海**记中心是土地登记发证和房屋登记发证的职能部门。2006年11月，修订后的《珠海市房地产登记条例》以立法形式明确珠海**记中心为市房地产登记机关。主要职责是负责全市房地产权登记发证工作，包括土地登记发证和房屋登记发证（包括初始登记、转移变更登记、他项权登记、其他变更登记、注销登记以及商品房权属登记）以及登记的撤销；负责全市房地产权登记纠纷的调处工作。珠海市**洲分局在2014年9月15日作出的珠国土香函（2014）242号《关于杨*欢办证申请的复函》中确认“我市的房地产登记（包括土地登记）职能已改由市房地产登记中心履行”。该复函证明珠海市的土地登记发证和房屋登记发证已不再属于珠海市国土资源局的职能，该法定职责改由珠海**记中心履行。珠海**记中心在回复杨*欢的珠房登函（2014）301号《关于办理祖屋及宅基地相关产权登记事宜的复函》及在本案的答辩和开庭审理过程中均确认而不是否认其具有处理涉案行政纠纷的职能。故无论是土地登记发证、房屋登记发证还是房地产权登记纠纷的调处均属于珠海**记中心的法定职责范围。

二、《土地房产所有证》已确认了涉案土地及房产的权属。杨*欢持有的原中山县人民政府颁发的中济字第0849号《土地房产所有证》已确认了涉案土地及房产的权属。首先，《珠海市房地产登记条例》第四十九条明确规定“本条例施行前依法颁发的土地使用权证书、房屋所有权证书和房地产权证书继续有效，并可以更换。”其次，上述《土地房产所有证》至今仍然没有被中山市、珠海市或广东省的人民政府、房地产主管登记机关注销或使其失去法律效力。故杨*欢持有的上述《土地房产所有证》仍然具有权利人权属的法律效力并可以随时申请更换，该证项下土地及房产的权利人权属仍然受到法律的保护。涉案的土地及房产无需再另行确权，仅仅是需要换领新证即可，即使与相邻的其他所谓的“权利人”存在房地产权登记纠纷，也应由珠海**记中心一并调处。

三、换证和房地产权登记纠纷的调处可由珠海**记中心同时办理。根据上述《珠海市房地产登记条例》的有关条款规定，珠海**记中心可同时办理涉案的行政纠纷。至于是否需要征询珠海市国土资源局的意见，或者是否需要使用保存在珠海市国土资源局的与本案有关的原始档案资料，那是两个行政部门之间的协调问题，不应成为阻碍杨**请求的障碍。

四、珠海**记中心应当履行法定职责。珠海**记中心作为珠海市法定的房地产登记机关，应当根据《珠海市房地产登记条例》的有关条款规定，全面、切实履行其在官方网站公示的法定职责，为杨**持有的原中山县人民政府颁发的中济字第0849号《土地房产所有证》项下的土地及房产办理（换领）《集体土地建设用地使用证》。

被上诉人辩称

珠海**记中心答辩称，一、涉案土地依法登记在杨**、杨*乙名下，事实清楚，不存在所谓土地登记纠纷，杨**所谓纠纷实为土地使用权争议，依据现行法律法规，争议解决不属于珠海**记中心职能范畴。《珠海市土地管理条例》第83条规定，土地确权由市土地主管部门负责，土地登记机关根据市土地主管部门确权的结果办理登记手续。依据《中华人民共和国土地管理法》第16条第一款，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。可见，土地登记与土地确权属于不同部门间相互独立的行政职能，土地使用权纠纷解决亦有其正当合法途径。本案中，涉案土地已依据土地确权结果办理土地登记至杨**、杨*乙二人名下，客观事实准确，本身不存在纠纷。杨**以解决土地登记纠纷之名，要求珠海**记中心改变土地确权结果，将土地登记在其名下，缺乏事实和法律依据，亦超出了珠海**记中心的职能范畴。

二、一审法院判决认定事实清楚、依据充分，适用法律法规正确，依法应当予以维持。一审法院依法开庭审理此案，在查明事实的基础上，详细论证了杨**所持有的《土地房屋所有证》不能再作为其享有宅基地所有权的凭证的原因，并依法明确指出杨**应当首先解决的是土地使用权权属问题，进行土地确权，然后再由被告视情况办理土地登记，一审判决认定事实清楚、依据充分、程序合法，阐释充分，适用法律法规准确，依法应当予以维持。

三、其他内容以一审答辩意见为准，即杨**所持有的土地房产所有证所涉及土地早已收归集体所有，该证已作废，杨**诉称其拥有土地所有权，并主张换发集体土地建设用地使用证缺乏事实和法律依据；涉案土地已依法登记在杨**、杨*乙二人名下，在同一宗土地上，珠海**记中心不能重复登记；针对杨**的换证申请，珠海**记中心已依法作出书面答复，告知其不能办证的理由，尽到了合理审慎的义务，不存在行政不作为。

杨**与珠海**记中心在二审中均未向本院提交新的证据材料。

本院查明

本院经审理查明，原审法院查明的事实清楚，本院予以确认。

本院认为

本院认为，杨**的诉讼请求应予以驳回。其一，杨**的诉讼请求系判令珠海**记中心为杨**持有的原中山县人民政府颁发的中济字第0849号土地房产所有证项下的土地及房产办理（换领）集体土地建设用地使用证。办理（换领）集体土地建设用地使用证系土地登记的范畴。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）的相关规定，我国已实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，农村宅基地已收归农民集体所有，个人不再拥有土地所有权，故杨**持有的原中山县人民政府于1953年9月颁发的中济字第0849号土地房产所有证不能再作为其享有宅基地所有权的凭证。杨**上诉称可依其持有的原中山县人民政府于1953年9月颁发的中济字第0849号土地房产所有证随时申请更换，没有法律依据。其二，结合杨**在另案中请求撤销杨**、杨**等持有的集体建设用地使用权证及在本案中的诉请可看出，杨**是对杨**、杨**等持有的集体建设用地使用权证有异议，即认为杨**、杨**等持有的集体建设用地使用权证名下的土地属于其应继承的宅基地的范围，此争议明显属于个人与个人之间的土地权属争议。《土地登记规则》第十七条规定，对于土地登记过程中的土地权属争议，应按照《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日施行）第十三条规定进行处理后，再行登记。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第一、二款明确规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《珠海市土地管理条例》第八十三条第一款也明确规定：“土地确权由市土地主管部门负责。土地登记机关根据市土地主管部门确权的结果办理登记手续。”可见，根据上述法律的相关规定，杨**在与他人存在土地权属争议的情形下，应首先依法解决土地使用权权属争议，在确权后再由珠海**记中心依当事人的申请依法审查办理土地登记手续。其三，从实际操作层面上，涉案土地已由杨**、杨**等人办理集体土地建设用地使用证，在该使用证没有被撤销、注销或确认无效的情形下，珠海**记中心为避免在同一宗土地上进行重复登记，不予为杨**办理（换领）集体土地建设用地使用证并无不当。

综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。杨**的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月十六日