杜**与佛山市住房和城乡建设局许可类二审行政判决书

审理经过

上诉人杜**因诉被上诉人佛山市住房和城乡建设管理局（以下简称佛山住建局）行政裁决纠纷一案，不服佛山市禅城区人民法院（2014）佛城法行初字第85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已经审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2009年12月30日，被上诉人佛山住建局向原审第三人佛山市**备中心（以下简称禅**中心）发出佛房禅拆许*（2009）第16号《房屋拆迁许可证》，并于同日发出公告，确定以禅**中心为拆迁人对某片区改造项目进行拆迁。上诉人杜**是佛山市禅城区某商住城某座某房房屋所有权人，该房屋位于拆迁范围内。禅**中心在动迁中经与杜**就拆迁补偿安置方案进行协商，未能达成拆迁补偿安置协议。2012年7月2日，禅**中心向佛山住建局提交《行政裁决申请书》，申请拆迁行政裁决，并提交了被拆迁人杜**身份资料复印件、拆迁人禅**中心身份资料、委托授权资料、地籍档案馆查询结果答复书、房地产登记信息查询结果及附图、评估报告书、对被申请人杜**的拆迁补偿安置方案、拆迁协商记录、未达成协议的比例及原因、房屋拆迁许可证、房屋拆迁公告、房屋拆迁延期公告等资料。佛山住建局于2012年7月4日发出佛建拆裁字（2012）第45号《房屋拆迁行政裁决受理通知书》，受理了禅**中心的申请，并向杜**发出了答辩通知和调解通知。佛山住建局于2012年7月18日召开拆迁行政裁决调解会，但杜**未到场，调解未能成功。2012年7月22日，佛山住建局作出佛建拆裁字（2012）第45号《房屋拆迁行政裁决书》，裁决内容为：（一）禅**中心在澜石二马路与佛山大道交界安置地块或东平河北岸佛山公园西侧安置地块，按1：1的比例补偿相应套内建筑面积66.57㎡的房屋给杜**。（二）临迁过渡期间，禅**中心应提供临时周转房给杜**居住，若杜**自行安排住处的，拆迁人每月按被拆迁房屋的合法建筑面积以16元／㎡的标准向杜**发放临时安置补助费，临时安置补助费的发放从杜**办妥被拆迁房屋交接手续之日起至交付安置用房通知送达杜**满60日止。（三）禅**中心在本裁决书送达之日起10日内，支付下列补偿款给杜**：一次性向杜**按每户600元的标准支付搬家费；按杜**提供的有关部门出具的单据支付被拆迁房屋内的电话、电视等迁移费等。（四）杜**在本裁决书送达之日起15日内自行搬出被拆迁房屋，并将房屋交由禅**中心拆除。裁决书送达后，杜**不服该行政裁决，向广东省住房和城乡建设厅申请行政复议，复议机关于2014年4月21日作出了粤建复决（2014）15号《行政复议决定书》，决定维持佛山住建局作出的《房屋拆迁行政裁决书》。杜**仍不服，向法院起诉，请求撤销佛建拆裁字（2012）第45号《房屋拆迁行政裁决书》，案件诉讼费由佛山住建局承担。

一审法院认为

原审法院认为：本案是因房屋拆迁行为引发的不服行政裁决纠纷，涉案的房屋拆迁项目于2009年取得《房屋拆迁许可证》，根据2011年2月21日**务院公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日**务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”的规定，对于本案拆迁项目引起的纠纷，应适用原《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等相关法律法规对佛山住建局作出的行政行为的合法性进行审理。本案的行政争议焦点为：佛山住建局作出的佛建拆裁字（2012）第46号《房屋拆迁行政裁决书》是否合法。重点审查：1.佛山住建局是否具有对本案涉案房屋作出房屋拆迁裁决的法定职权；2.禅**中心是否属于适格的拆迁裁决申请人；3.禅**中心提供的协商记录是否有效；4.杜**主张佛山住建局在受理裁决之前未进行中止，未进行听证，程序违法，是否成立；5.杜**对评估报告书提出的质疑是否成立；6.佛山住建局在行政裁决中的调解程序是否合法；7.杜**认为佛山住建局作出行政裁决超过法定期限的主张是否成立；8.佛山住建局裁决的内容及补偿方案是否合法。

关于佛山住建局是否具有对本案涉案房屋作出房屋拆迁裁决的法定职权的问题。杜**认为，佛山住建局作出行政裁决书的行为超越了法定职权。如前所述，本案纠纷应适用原《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等相关法律法规。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”以及参照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条规定：“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。房屋拆迁管理部门及其工作人员应当按照有关法律、法规规定，依法履行行政裁决职责。”的规定，佛山住建局作为佛山市人民政府城市房屋拆迁管理部门，具有作出本案讼争《行政裁决书》的法定职权，其裁决主体合法。杜**的上述主张依法无据，不予支持。

关于禅**中心是否为适格的拆迁行政裁决当事人的问题。本案杜**提出禅**中心只有事业单位的资格，其申请拆迁许可的材料缺失或违法，向禅**中心颁发《拆迁许可证》行为违法，禅**中心不具备拆迁人资格，也没有拆迁裁决申请人资格。根据已确认的证据和查明的事实，禅**中心经拆迁许可程序取得佛房禅拆许*（2009）第16号《房屋拆迁许可证》，成为该许可证书确认的拆迁人，该拆迁许可行为是不同于本案讼争拆迁行政裁决的另一行政行为，拆迁许可未经法定程序撤销或变更前，对外具有法律效力。对于拆迁项目的批准文件、国有土地使用权批准文件、规划许可文件、拆迁计划和拆迁方案、进行拆迁项目所需资金的证明等内容的审查均属拆迁许可行为中的前置审批内容，禅**中心的拆迁人资格已经拆迁许可行政程序审查确认并对外公布，故杜**对禅**中心的拆迁人资格的抗辩理由不成立，不予采纳。根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款：“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位”的规定，禅**中心是取得拆迁许可的适格拆迁人。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，禅**中心作为拆迁人在无法就拆迁安置补偿问题达成协议的情况下，向佛山住建局申请拆迁裁决，符合法律、法规的规定。杜**提出禅**中心的事业单位法人证书等超过有效期，以及事业单位不得作为拆迁人等意见，由于禅**中心已经过法定程序取得拆迁许可，获得拆迁人资格，其身份性质为事业单位并不影响其作为拆迁人、拆迁裁决申请人的资格。禅**中心法人证书超出有效期，是禅**中心是否违反事业单位年检及办理新的身份证明证书相关规定的问题，并不影响其主体资格。因此，禅**中心具有拆迁裁决申请人资格及本案诉讼主体资格。

关于禅**中心提供的协商记录是否有效的问题。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第五条规定：“拆迁人申请行政裁决，应当提交下列资料：……（六）申请人与被申请人的协商记录；……”，根据上述规定，拆迁裁决申请人在申请裁决时应当提交与被申请人协商的记录。本案中，佛山住建局提供了《拆迁协商记录》，证明禅**中心在申请裁决时提交了协商记录。杜**认为佛山住建局提供的谈话笔录没有经过其签名确认，上述谈话笔录不合法。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二条：“按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规程”的规定，房屋拆迁行政裁决的程序是对于拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的情形设置的争议解决方式，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定申请人应提交协商记录，是为了保障申请人与被申请人之间有充分的协商机会，但在协商并无实质结果而需要以行政裁决的方式确定安置补偿方案的情况下，被申请人拒绝在协商记录上签名是符合常理的，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》也并未对协商记录的形式作出强制性或指导性的规定，也未对协商的次数作出强制性或指导性的规定，且从已确认的证据和庭审查明的事实可知，拆迁人就安置补偿问题与杜**进行过协商，《拆迁协商记录》记录的协商经过也并无违反法律法规的规定，故佛山住建局提交的《拆迁协商记录》不违反法律法规的规定，可以作为受理拆迁裁决申请时的“申请人与被申请人的协商记录”。故杜**对《拆迁协商记录》提出的质疑不成立，禅**中心提供的协商记录有效。

关于杜**主张佛山住建局在受理裁决之前未进行中止，未进行听证，程序违法，是否成立的问题。杜**认为，其向佛山住建局递交了《中止裁决申请书》，佛山住建局应当中止裁决。经审查，杜**的《中止裁决申请书》显示，杜**以法院受理了其不服佛房禅拆许*（2009）第16号《房屋拆迁许可证》一案，该案的审理结果直接影响到行政裁决的审理为由，要求中止裁决。但诉讼中杜**未能提供有效的证据证明佛山住建局已经收到该《中止裁决申请书》，且根据《行政诉讼法》第四十四条的规定，诉讼不影响具体行政行为的执行，杜**要求中止裁决不符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》十二条的规定。杜**的该主张不成立，不予支持。杜**还提出，拆迁人申请裁决时未达成协议比例较高，佛山住建局在受理裁决之前，应当进行听证。由于佛山住建局未进行听证，故程序违法。经审查，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定：“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决之前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定”。本案中，根据禅**中心提交的“未达成协议的比例和原因”显示，至2012年2月29日止，达成协议完成比例83.03%，由于广东省并无就听证的具体标准和程序进行规定，故对于以上的比例，是否需要进行听证，属于佛山住建局的行政裁量权范围。佛山住建局对于达成协议完成比例为83.03%的情形没有进行听证，并无违反法律、法规的强制性规定，不构成程序违法。故杜**的相关主张不成立，不予支持。

关于杜**对《评估报告书》提出的质疑是否成立的问题。杜**在诉讼中对于评估公司的资质、委托程序合法性、《评估报告书》中勘察、估价技术、估价的时点及送达程序提出质疑，认为评估程序违反法律规定。佛山住建局作为房屋拆迁裁决部门，在受理裁决申请后，对于拆迁房屋的估价应当采用具有法律效力的估价报告，故佛山住建局应对估价报告的估价房屋、估价时点、评估机构及估价人资格等形式合法性进行审查；而估价程序及估价技术属于评估机构依法进行房地产评估的程序，应依照房地产评估法规的规定进行救济；对于评估结果，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》和《城市房屋拆迁估价指导意见》均对救济途径作出了规定。因此，杜**提出的质疑应从下面三部分进行论述。

一、对于佛山住建局依法在拆迁裁决程序中审查的内容，本案佛山住建局提供的《评估报告书》作出的单位为佛山市某房地**有限公司，其营业执照载明的经营范围中有房地产价格评估的业务范围，《房地产价格评估机构资格证书》证实其具有房地产评估资格，两估价人也提供了相应的注册房地产估价师资格证书，佛山住建局依据上述证据确认估价机构及估价人有效符合法律法规规定。《评估报告书》中被估价的房屋是本案讼争的拆迁房屋，估价的时点为某片区拆迁许可证颁发的时间，均符合法律的规定，故佛山住建局已履行了对评估报告形式合法性的审查职责。杜**提出评估报告书的委托程序不合法，佛山住建局未提供拆迁人委托佛山市禅城区某片区改造工程指挥部进行委托评估的委托授权资料的意见，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，评估结论是裁决申请人向房屋拆迁管理部门提交的材料，进行委托评估程序的证据在本案中禅城土储中心未向佛山住建局提交，也不属于佛山住建局对于评估报告的审查职责，故杜**上述抗辩理由不成立。

二、对于杜**提出的评估程序的异议，根据《城市房屋拆迁估价指导意见》第十九条的规定：“拆迁人或被拆迁人对估价报告有疑问的，可以向估价机构咨询。估价机构应当向其解释拆迁估价的依据、原则、程序、方法、参数选取和估价结果产生的过程。”第二十一条的规定：“……；估价结果没有改变的，出具书面通知……”因此，杜**对于估价报告的依据、原则、程序、方法、参数选取和估价结果产生的过程有异议应当依照上述规定的救济途径解决，评估程序的合法性并非佛山住建局进行拆迁裁决时审查的法定职责。杜**并未提供其依法提出异议的证据，却以评估程序违法为由主张佛山住建局作出的裁决违法，其理由无法律依据，不予支持。

三、对于评估结果有异议的，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条：“房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，应当按照下列程序进行：……（四）核实补偿安置标准。当事人对评估结果有异议，且未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定的，房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据。鉴定时间不计入裁决时限……”《城市房屋拆迁估价指导意见》第二十条：“拆迁当事人对估价结果有异议的，自收到估价报告之日起5日内，可以向原估价机构书面申请复核估价，也可以另行委托估价机构评估。”第二十二条：“拆迁当事人对原估价机构的复核结果有异议或者另行委托估价的结果与原估价结果有差异且协商达不成一致意见的，自收到复核结果或者另行委托估价机构出具的估价报告之日起5日内，可以向被拆迁房屋所在地的房地产价格评估专家委员会申请技术鉴定。”根据上述规定，当事人对评估结果有异议的，可以采取申请复核、提出异议的救济途径，本案中杜**未提供证据证明其在法定期限内提出了复核申请，也没有在裁决程序中对评估报告的结果提出异议，仅以评估程序违法为由主张裁决违法理由不充分，不予支持。

综上，杜**对《评估报告书》提出的质疑理由不充分，不予支持。禅城土储中心向佛**建局提出的安置补偿方案也并未以评估价值进行补偿，佛**建局在裁决中也是以产权置换的形式对杜**进行补偿，故杜**提出评估结果的合理性抗辩并无实际意义。

关于佛山住建局在行政裁决中的调解程序是否合法的问题。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条规定：“房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，应当按照下列程序进行：……（三）组织当事人调解。房屋拆迁管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；对当事人提出的合理要求应当采纳。房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而做出损害申辩人合法权益的裁决。拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决……”本案中，佛山住建局以邮寄送达的形式向杜**发出了答辩通知和调解通知，调解通知上载明了被通知人的姓名、通知的事由、调解进行的时间地点、调解的注意事项、被通知人的权利义务及佛山住建局的联系方式，本院确认佛山住建局依法组织了当事人进行调解，并履行了相关的告知义务和程序。依照上述法规的规定，拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决，杜**在收到调解通知后未依照通知时间参加调解，也未书面向佛山住建局申请延期或说明情况，构成拒绝调解的事实，佛山住建局终结调解程序进行裁决不违反法律法规的规定。杜**认为佛山住建局作出行政裁决没有履行拆迁调解程序，程序违法的主张不成立，不予支持。

关于杜**认为佛**建局作出行政裁决超过法定期限的主张是否成立的问题。杜**提出佛**建局从受理行政裁决申请到送达行政裁决书远远超过了法定期限30日，佛**建局程序违法。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”根据本院确认的证据及查明的事实，禅城土储中心于2012年7月2日向佛**建局递交《行政裁决申请书》，佛**建局于2012年7月4日作出受理通知书，受理了禅城土储中心的申请，于2012年7月18日召开拆迁行政裁决调解会，并于2012年7月22日作出《房屋拆迁行政裁决书》，符合上述法规的规定。杜**认为佛**建局于2014年1月向其送达行政裁决书超过了法定期限。由于《城市房屋拆迁管理条例》以及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等法律法规并未对行政裁决的送达期限作出强制性的规定，且杜**也已经收取了行政裁决书，并在法定期限内提起行政复议和行政诉讼，并未影响杜**行使救济的权利。因此，杜**上述的质疑不成立，不予采纳。

关于佛山住建局裁决的内容及补偿方案是否合法的问题。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条规定：“行政裁决应当自收到申请之日起30日内做出。房屋拆迁管理部门做出裁决，应当出具裁决书。裁决书应当包括下列内容：（一）申请人与被申请人的基本情况；（二）争议的主要事实和理由；（三）裁决的依据、理由；（四）根据行政裁决申请需要裁决的补偿方式、补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等；（五）告知当事人行政复议、行政诉讼的权利及申请复议期限、起诉期限；（六）房屋拆迁管理部门的名称、裁决日期并加盖公章；行政裁决规定的搬迁期限不得少于15天。”佛山住建局作出的房屋拆迁行政裁决中载明了申请人和被申请人的基本情况、争议的主要事实和理由、裁决的依据和理由，并采纳核准登记的拆迁面积，采用了房屋产权置换的补偿方式，确定了搬家补助费和搬迁期限，告知了当事人复议和诉讼的救济权利和途径，注明了裁决部门名称和裁决日期并加盖了公章，符合上述法规的规定。杜**提出禅城土储中心提出的补偿方案中置换的房屋价值与其房屋的价值不匹配，裁决结果显示公平。由于拆迁安置补偿方案是在拆迁许可时即已经进行了审核的前置内容，拆迁许可中对于安置补偿的价值、置换的地块均进行了相应的公示、征求意见，故产权置换房屋价值的合理性并非行政裁决的审查内容，杜**上述意见不予支持。

综上所述，佛山住建局作出的佛建拆裁字（2012）第45号《房屋拆迁行政裁决书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持佛山住建局作出的佛建拆裁字（2012）第45号《房屋拆迁行政裁决书》。本案受理费人民币50元由杜**负担。

上诉人诉称

上诉人杜**上诉称：一、被上诉人向原审第三人颁发的房屋拆迁许可并没有在拆迁范围内依法进行公告，包括上诉人在内的众多被拆迁人未见过也不知晓拆迁许可内容。被上诉人提交的协商记录不能证明原审第三人与上诉人已就补偿进行协商。二、被上诉人作出的被诉拆迁裁决的依据是佛房禅拆许*（2009）第16号《房屋拆迁许可证》及佛建拆延字（2011）第12号《房屋拆迁许可证》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，拆迁裁决机关只能在该条例生效前取得的拆迁许可证的有效期内按原规定裁决，而佛建拆延字（2011）第12号《房屋拆迁许可证》是上述条例生效后作出的拆迁许可行为应属无效，故被上诉人无权作出拆迁裁决。三、被诉拆迁裁决程序不合法。1.原审第三人申请行政裁决时未达成拆迁协议的户数接近900户，比例较高。被上诉人没有依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条的规定在受理裁决前进行听证。2.被诉拆迁行政裁决的相关法律文书没有依法送达给上诉人，被上诉人通过公告送达的方式送达相关法律文书违法。3.被上诉人没有对原审第三人提交的裁决申请材料的真实性进行审查。没有证据证明裁决申请材料是复印件还是原件，复印件是否与原件一致。4.被上诉人2012年7月4日受理裁决申请至2014年1月向上诉人送达被诉裁决，已超过了30日的法定裁决期限，违反了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条的规定。5.被上诉人没有对拆迁补偿标准进行核实、没有对评估报告进行专家鉴定，违反了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条的规定。6.被上诉人没有进行调解程序，违反了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条的规定。7.被诉裁决没有经过集体讨论决定，违反了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条的规定。8.裁决过程中，涉案拆迁许可证正在诉讼中，上诉人向被上诉人申请终止裁决，但被上诉人并未中止裁决，该行为违法。四、被诉拆迁裁决在实体上也违法。1.关于评估报告。涉案评估报告的委托人并非拆迁关系的当事人，故对拆迁人和被拆迁人均无法律效力。评估机构并非由被拆迁人选定，违反了《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条的规定，评估机构违法，故其作出的评估报告也违法。评估报告估计远低于市场价格，违反《城市房屋拆迁估价指导意见》第三条的规定。涉案评估报告以2009年12月29日作为估价时点显失公平，违反《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条的规定。估价过程中的实地查看记录没有估价人员、拆迁人、被拆迁人的签字认可，违反了《城市房屋拆迁估价指导意见》第十五条的规定。评估机构没有将分户的初步估价结果向被拆迁人公示，违反了《城市房屋拆迁估价指导意见》第十八条的规定。评估报告没有依法送达给上诉人，剥夺了上诉人对该评估报告提出异议的权利，该评估报告对上诉人不具有法律效力。综上，原审第三人提交的评估报告违法，不能作为拆迁裁决的依据。2.关于拆迁许可证。原审第三人是事业单位，不是适格的拆迁人，不能取得拆迁许可证。根据《广东省建设厅关于转发**设部城市房屋拆迁工作规程的通知》第三条规定，被诉拆迁裁决所依据的两个拆迁许可证均应履行听证程序。没有三方资金监管证明。某片区改造不是具体项目不能取得拆迁许可证。根据《物权法》第四十二条、《城市房地产管理法》第六条、《土地管理法》第五十八条、《循环经济促进法》第二十五条的规定，涉案的拆迁不是为了公共利益的需要，而是为了土地收储，颁发拆迁许可证违法。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十二条及《广东省建设厅关于转发**设部城市房屋拆迁工作规程的通知》，拆迁许可证最长的拆迁期限为一年，而涉案的佛房禅拆许*（2009）第16号《房屋拆迁许可证》拆迁期限为两年，违反上述规定。没有经过批准的年度拆迁计划发放拆迁许可证违法。被上诉人作出拆迁许可时没有通知并征求上诉人的意见，违反了《行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定。被诉裁决作出时佛房禅拆许*（2009）第16号《房屋拆迁许可证》已经失效。本案中没有出现不可预见的、不可克服的事由导致不能完成拆迁，因此拆迁人没有理由申请延期拆迁。佛房禅拆延字（2011）第12号《房屋拆迁许可证》是一个新的拆迁许可具体行政行为，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，拆迁管理部门无权在作出拆迁许可，被上诉人作出的上述拆迁许可属超越职权，应属无效。3.拆迁裁决申请人提交的申请材料不全，没有法定代表人证明书，没有拆迁人与被拆迁人的协商记录，没有拆迁人或被拆迁人委托评估机构对被拆迁房屋的评估报告，没有拆迁补偿安置资金三方监管证明，没有被安置房屋的具体位置、朝向、楼层、面积等，不符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第五条的规定，不应受理裁决。4.被上诉人作出的房屋拆迁行政裁决没有事实依据。裁决的置换房屋与上诉人的房屋价值相差悬殊，货币补偿价格远低于市场价格。裁决中对置换房屋没有明确的地点及楼号楼层等。裁决书仅提供产权置换没有货币补偿，剥夺了上诉人的选择权。综上，一审判决认定事实错误、程序违法、适用法律错误，应当依法予以撤销。被上诉人无权作出拆迁裁决、裁决程序违法、裁决没有事实依据，依法应当撤销。请求二审法院撤销原判及佛建拆裁字（2012）第45号《房屋拆迁行政裁决书》，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人佛山住建局答辩称：答辩人与上诉人已就拆迁补偿事项进行了充分协商。答辩人具有作出拆迁裁决的主体资格，所作出的被诉行政裁决符合法律规定。涉案《评估报告书》作为裁决依据符合法律规定。《房屋拆迁许可证》合法有效。送达程序符合法律规定。一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，依法应予维持。

原审第三人禅城土储中心在二审期间无提交答辩意见。

本院查明

经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院予以确认。

本院认为

本院认为：2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日**务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案是因房屋拆迁行为引发的不服行政裁决纠纷，涉案房屋拆迁项目于2009年取得佛房禅拆许*（2009）第16号《房屋拆迁许可证》，又于2011年12月29日将上述许可证的拆迁期限延长至2012年6月30日止，后又于2012年6月27日将拆迁期限延长至2013年6月30日。根据上述规定，对于本案拆迁项目引起的纠纷，仍应适用原《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等相关法律、法规对被上诉人作出的行政裁决的合法性进行审查。根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条的规定，被上诉人佛山住建局作为城市房屋拆迁管理部门，依法具有受理房屋拆迁补偿裁决申请并作出行政裁决的职权，该局作出本案所诉之佛建拆裁字（2012）第45号《房屋拆迁行政裁决书》，执法主体适格，本院予以确认。本案中，诉讼当事人对被诉具体行政行为合法性的争议主要集中在程序和实体两个方面。

首先，关于被上诉人作出佛建拆裁字（2012）第45号《房屋拆迁行政裁决书》的程序合法性问题。被上诉人在受理拆迁人禅城土储中心的裁决申请后，经审核申请材料符合受理条件，并向上诉人杜**送达了裁决申请书、拆迁补偿安置方案、评估报告、答辩通知书、调解通知书等相关法律文书，符合法律规定。被上诉人提供的《行政裁决调解记录》可以证明被上诉人按调解通知的时间召开了调解会，上诉人在收到调解通知后未依照通知时间参加调解，也未书面向被上诉人申请延期或说明情况，构成拒绝调解的事实。在拆迁双方当事人调解不成的情况下，被上诉人依法作出补偿安置裁决，符合法定程序，本院予以确认。上诉人主张其已在行政裁决期间以法院受理了佛房禅拆许*（2009）第16号《房屋拆迁许可证》一案为由，向被上诉人提出中止申请且被上诉人的工作人员同意中止，但上诉人未能提供证据证明被上诉人已收到该申请及被上诉人同意中止裁决，且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，诉讼不影响该《房屋拆迁许可证》的执行，故上诉人要求中止裁决的申请不符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十二条的规定。上诉人还主张因未达成拆迁补偿安置协议户数比例较高，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证，但被上诉人没有进行听证，属程序违法。经查，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定：“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。”《广东省建设厅转发**设部关于印发〈城市房屋拆迁行政裁决工作规程〉的通知》（粤建房字（2004）89号）第二点又规定：“根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定，未达成拆迁补偿安置协议的户数超过被拆迁总户数50%以上的项目，房管（拆迁管理）部门在受理裁决申请前，应当进行听证。……”根据原审第三人在申请行政裁决时向被上诉人提交的《未达成协议的比例及原因》显示，某片区该宗项目未达成拆迁补偿安置协议的户数未超过被拆迁总户数的50%以上，按照上述规定，被上诉人在受理裁决申请前未进行听证并不违反法定程序。上诉人的该项主张没有事实依据，本院不予支持。上诉人还主张行政裁决作出的时间超过了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条规定的30日法定期限。经查，被上诉人于2012年7月4日发出佛建拆裁字（2012）第45号《房屋拆迁行政裁决受理通知书》，后于2012年7月22日作出佛建拆裁字（2012）第45号《房屋拆迁行政裁决书》，虽然作出裁决的时间未超过30日，但直至2014年1月才将该裁决书送达上诉人，存在程序上的不当，应予指正，但上述程序问题并不影响拆迁行政裁决的实体结果，且以此为由撤销该行政裁决并责令重新作出已无必要，也不符合行政效率原则。

其次，关于被上诉人作出佛建拆裁字（2012）第45号《房屋拆迁行政裁决书》的实体合法性问题。

一、根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第五条的规定，拆迁人申请行政裁决应提交裁决申请书、被拆迁房屋的估价报告、补偿安置方案、协商记录等材料。上诉人认为原审第三人提交的拆迁协商记录是拆迁关系以外的拆迁指挥部制作，不能证明原审第三人与上诉人进行了协商。经查，拆迁协商记录反映某片区旧城改造拆迁办工作人员曾与上诉人就拆迁补偿问题进行协商，佛山市禅城区某片区改造工程指挥部作为某片区改造项目的具体经办单位与上诉人进行协商并无不当，加之法律规定拆迁双方先行协商的目的是为了通过意思自治达成协议而不至于走行政裁决之路，但从被上诉人受理裁决后召集双方协商不成并最终强制裁决来看，导致裁决产生的原因不是双方无协商，而是达不成协商一致。因此，拆迁人提供的《拆迁协商记录》可以作为被上诉人受理拆迁裁决申请的“申请人与被申请人的协商记录”材料。上诉人还主张原审第三人没有提交法定代表人证明书、拆迁补偿安置资金三方监管证明，没有被安置房屋的具体位置、朝向、楼层、面积等，不符合拆迁裁决受理的条件。经查，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第六条规定：“被拆迁人申请行政裁决，应当提交下列资料：（一）裁决申请书；（二）申请人的身份证明；（三）被拆迁房屋的权属证明；（四）申请裁决的理由及相关证明材料；（五）房屋拆迁管理部门认为应当提供的与行政裁决有关的其他材料。”根据以上规定，原审第三人申请行政裁决不需要提交上诉人主张的上述材料。上诉人的该项主张没有法律依据，本院不予支持。

二、关于拆迁人提交的涉案房屋《房地产估价报告》可否作为本案裁决依据的问题。经查，作出《房地产估价报告》的佛山市某房地**有限公司具有房地产价格评估的业务经营范围和机构资质，而估价人也提供了相应的注册房地产估价师资格证书，同时《房地产估价报告》中被估价的房屋是本案讼争的拆迁房屋，估价的时点为涉案房拆迁许可证颁发的时间，均符合法律的规定，且上诉人在拆迁裁决过程中未对该估价报告提出异议，被上诉人经形式合法性审查后将其作为涉案房屋拆迁补偿行政裁决的依据并无不当。上诉人主张拆迁估价时点应当以房屋拆迁实施之日为估价时点。经查，《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款规定：“拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。拆迁规模大、分期分段实施的，以当期（段）房屋拆迁实施之日为估价时点。”虽然某片区改造项目规模较大，但没有证据显示其是分期分段实施，故涉案房屋以拆迁许可证颁发的时间为估价时点并无不当。上诉人还主张涉案房屋的估价报告为佛山市禅城区某片区改造工程指挥部而非原审第三人委托佛山市某房地**有限公司作出，不能作为原审第三人申请拆迁裁决的有效文件。本院认为，佛山市禅城区某片区改造工程指挥部作为某片区改造项目的具体经办单位进行委托评估，目的也是为了确定被拆迁房屋货币补偿金额而评估其房地产市场价值，且原审第三人也认可该指挥部委托佛山市某房地**有限公司进行评估的效力，故上述估价报告可以作为拆迁裁决的有效文件。上诉人认为该估价报告不合法的其他主张，本院不予支持。

三、关于本案裁决补偿内容及标准是否合法的问题。被上诉人作出的房屋拆迁行政裁决中载明了申请人和被申请人的基本情况、争议的主要事实和理由、裁决的依据和理由，并采用了产权置换的补偿方式，确定了搬家补助费和搬迁期限，告知了当事人复议和诉讼的救济权利和途径，注明了裁决部门名称和裁决日期并加盖了公章，符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条的规定。上诉人认为被诉裁决中仅提供产权置换没有货币补偿，剥夺了上诉人的选择权。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条的规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。本案中，原审第三人在拆迁补偿协商过程中及申请拆迁补偿裁决时均提供了房屋产权调换和货币补偿两种方式供上诉人选择，在拆迁双方不能就补偿安置协商一致的情况下，被上诉人最终作出的行政裁决必须明确补偿安置方式，故被上诉人根据《拆迁协商记录》中上诉人倾向于选择产权置换安置方式的意愿，作出产权置换的裁决既尊重了上诉人的意愿也符合上述法规的规定，不存在剥夺上诉人对补偿方式的选择权，对上诉人的上述主张本院不予支持。

四、关于本案房屋拆迁行政裁决中的《房屋拆迁许可证》和拆迁人资格审查的问题。根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款的规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。被上诉人提供的佛房禅拆许*（2009）第16号《房屋拆迁许可证》足以证明原审第三人是涉案拆迁项目的拆迁人。同时根据该《条例》第十六条的规定，原审第三人也具有作为申请本案房屋拆迁行政裁决的申请人资格。另外，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的有关规定，《房屋拆迁许可证》是补偿安置裁决的前置行政行为，其实体合法性问题以及原审第三人能否成为拆迁人不是被上诉人作出房屋拆迁行政裁决过程中需要审查的内容，在《房屋拆迁许可证》无重大明显违法的情况下，可以作为被上诉人作出拆迁裁决的依据。

综上所述，被上诉人佛山住建局作出的佛建拆裁字（2012）第45号《房屋拆迁行政裁决书》认定事实清楚，适用法律正确，补偿标准合理，程序基本合法。原审判决维持该行政裁决正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人杜**承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年九月十五日