姜*、南通航**有限公司与南通市城乡建设局行政监督二审行政判决书

审理经过

上诉人姜*、南通航**有限公司（以下简称航姆公司）因城建行政监督一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字00282号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月19日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年4月15日公开开庭审理了本案。两上诉人的委托代理人陈*，被上诉人南通市城乡建设局（以下简称南通城建局）的委托代理人徐*、蒋**，被上诉人**南通有限公司（以下简称中**公司）的委托代理人姜飙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，汇达广场位于南通市外环西路555号，由中**公司开发建设。汇达广场1幢楼及人防工程于2013年3月10日通过竣工验收，同年4月12日在南**建局办理竣工验收备案。姜*是汇达广场1105、1108-1116的商品房购买人，航**司是汇达广场1106-1107的商品房购买人。2013年4月，中**公司与两上诉人办理了商品房交付手续。2014年9月4日，两上诉人以2014年6月准备入住汇达广场时，发现房屋存在消防设备已被改变，不符合使用要求，各楼层都有承重构件被破坏、框架梁被敲、框架柱被切断、剪力墙被坏问题为由，向南**建局书面提出对汇达广场工程质量重新核验的申请。南**建局接到两上诉人的申请后，两次派工作人员和专家到汇达广场进行勘察。2014年10月29日，南**建局针对两上诉人的申请作出《关于对汇达广场工程质量重新核定的申请的回复》（以下简称被诉回复），内容为：1.汇达广场项目在建设过程中，质监站对该项目实施了监督，单位工程中分部分项都通过质量验收，该项目的主体结构安全可靠，并通过了各方主体参加的竣工验收，质量合格后交付使用。收到该申请后，被告南**建局对该项目的施工及竣工验收资料进行了核查，再次确认该工程在竣工验收时结构安全可靠、质量合格。2.今年中旬，南**建局两次派人到项目现场查看，因业主是在项目通过了竣工验收并交付使用后进行了装饰装修，南**建局无法对该项目目前的工程质量进行核验。按照《建筑工程质量管理条例》第六十六条规定，建设工程在使用过程中出现下列情形，应当进行结构安全性鉴定：如因装饰、装修拆改主体结构或者明显加大房屋荷载，造成房屋安全受损的；建设工程结构已严重损坏或者承重构件已属危险构件随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证使用安全的。房屋所有人或者使用人对房屋安全状况存在疑问的，也可以申请房屋结构安全性鉴定。同时第六十七条规定建设工程结构安全性鉴定由具有相应资质的质量鉴定机构实施。另外根据《南通市市区城镇房屋安全管理办法》（通政发（2007）92号）第十七条规定的情形，两上诉人的房屋是在验收以后，其他业主装饰装修造成的结构形式的改变，属于应当进行或者可以进行结构安全鉴定性鉴定的情形，建议两上诉人委托有资质的质量鉴定机构对房屋进行鉴定。两上诉人对此不服，向法院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，关于两上诉人要求南**建局对汇达广场工程质量进行重新核验的理由是否成立的问题，对此问题可以从以下方面进行分析并得出结论：

首先，《城市房地产开发经营管理条例》调整的是房地产开发经营活动，而非业主的装饰装修行为。《城市房地产开发经营管理条例》第一条规定，为了规范房地产开发经营行为，加强对城市房地产开发经营活动的监督管理，促进和保障房地产业的发展，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定，制定本条例。由此可见，《城市房地产开发经营管理条例》调整的是房地产开发经营行为，是对房地产开发企业在房地产开发经营活动中的行为进行的监督和管理。

《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第（一）项规定，住宅室内装饰装修活动，禁止未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，变动建筑主体和承重结构。《建设工程质量管理条例》第六十九条规定，违反本条例规定，涉及建筑主体或者承重结构变动的装修工程，没有设计方案擅自施工的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款；房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款。有前款所列行为，造成损失的，依法承担赔偿责任。《中华人民共和国消防法》第二十八条规定，任何单位、个人不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材，不得埋压、圈占、遮挡消防栓或者占用防火间距，不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。人员密集场所的门窗不得设置影响逃生和灭火救援的障碍物。第六十条规定，单位有损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材的，埋压、圈占、遮挡消防栓或者占用防火间距的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款；个人处警告或者五百元以下罚款。从以上规定可见，房屋使用人在装饰装修过程中损坏建筑主体和承重结构，圈占、改变消防设施的行为由上述法律、法规和规章调整。

其次，申请并非启动重新核验程序的唯一条件。《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条规定，商品房交付使用后，购买人认为主体结构质量不合格的，可以向工程质量监督单位申请重新核验。经核验，确属主体结构质量不合格的，购买人有权退房；给购买人造成损失的，房地产开发企业应当依法承担赔偿责任。由该规定可见商品房购买人在使用商品房过程中认为主体结构质量不合格的，可以申请工程质量监督单位重新核验。通过核验，存在房地产开发企业在建造过程中的“主体结构质量不合格”情形的，给购买人造成损失的，房地产开发企业应当依法承担赔偿责任。很明显，这里的“主体结构质量不合格”指的是建筑工程施工过程中造成的建筑主体结构的质量问题，而非业主装饰装修过程中造成的质量问题。

根据上述规定，两上诉人作为汇达广场商品房的购买人，在使用汇达广场商品房过程中如果认为房屋的主体结构存在质量问题，有权向南**建局申请重新核验。但根据《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条的规定，申请并非启动重新核验程序的决定因素，只有存在房屋建造过程中的主体结构质量问题的线索时，方可在申请后启动建筑主体结构重新核验程序。两上诉人向南**建局书面申请中反映房屋存在消防设备被改变明显不符合使用要求、各楼层的承重构件框架梁被敲、框架柱被切断，剪刀墙被破坏，这些问题均是房屋在使用过程中遭人为破坏所致，并非房屋建造过程中的质量问题。两上诉人的证人季*当庭作证时也明确，案涉房屋存在的上述问题均是由业主在二次装修过程中造成，不是房屋建造过程中的质量问题。南**建局两次派工作人员和专家到现场查看，也确认两上诉人所反映的问题均是部分业主在项目通过竣工验收并交付使用后进行破坏性装饰装修造成，而非房屋主体结构质量问题，故两上诉人的申请不符合重新核验的前提条件。

至于两上诉人主张的案涉房屋如果是由业主未经批准变动建筑主体和承重结构的，南**建局应当依照《南通市市区城镇房屋安全管理办法》第七条、第三十四条以及《建筑工程质量管理条例》的规定进行处罚，据此认为南**建局应当承担重新核验的监管职责的问题。法院认为，一方面，《建筑工程质量管理条例》规定对涉及建筑主体或者承重结构变动的装修工程，没有设计方案擅自施工的，应当给予责令改正和罚款的处罚，并没有规定必须对建筑工程进行重新核验。另一方面，南**建局对业主的违法装修行为是否履行行政处罚的职责与本案两上诉人申请被告南**建局对汇达广场工程项目履行重新核验的监管职责非属同一法律关系，对房屋所有权人或使用权人的违法装修行为应否进行行政处罚不是本案审理的范围。两上诉人在诉讼过程中的这一主张实际上也改变了其在行政程序中对被告南**建局的请求，不能得到法院的支持。

基于以上分析，两上诉人要求被告南**建局对汇达广场工程质量进行重新核验的理由不能成立。

关于南**建局的被诉回复是否合法的问题。南**建局在接到两上诉人的申请后，对汇达广场项目的施工及竣工验收资料进行了核查，确认该工程在竣工验收时结构安全可靠、质量合格。南**建局两次派工作人员和专家到现场勘察，发现两上诉人反映的问题是业主装饰装修的行为造成，南**建局书面答复两上诉人无法对工程质量进行核验的结论正确。南**建局在被诉书面回复中适用的法律依据是：一、《建筑工程质量管理条例》第六十六条规定，建设工程在使用过程中出现下列情形，应当进行结构安全性鉴定：如因装饰、装修拆改主体结构或者明显加大房屋荷载，造成房屋安全受损的；建设工程结构已严重损坏或者承重构件已属危险构件随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证使用安全的。房屋所有人或者使用人对房屋安全状况存在疑问的，也可以申请房屋结构安全性鉴定。二、《建筑工程质量管理条例》第六十七条规定，建设工程结构安全性鉴定由具有相应资质的质量鉴定机构实施。三、《南通市市区城镇房屋安全管理办法》（通政发（2007）92号）第十七条规定的情形。而经法院审查，《建筑工程质量管理条例》第六十六条的内容为：违反本条例规定，施工单位不履行保修义务或者拖延履行保修义务的，责令改正，处10万元以上20万元以下的罚款，并对在保修期内因质量缺陷造成的损失承担赔偿责任。第六十七条规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任：（一）与建设单位或者施工单位串通，弄虚作假、降低工程质量的；（二）将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的。很显然，南**建局答复中适用了《建筑工程质量管理条例》中并不存在的内容，应当认定为适用法律错误。

应当指出的是，两上诉人对因业主装饰装修行为造成的房屋质量问题，可以根据《中华人民共和国消防法》、《建筑工程质量管理条例》及《住宅室内装饰装修管理办法》的规定，向有关部门进行检举、控告和投诉，也可以向侵权责任人提出民事赔偿的请求。

综上，原审法院依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决：一、撤销南**建局《关于对汇达广场工程质量重新核定的申请的回复》。二、驳回姜*、航**司的诉讼请求。

上诉人诉称

姜*、航**司不服，向本院提起上诉称，1、原审法院认定事实不清，没有证据证明案涉工程竣工验收备案后直至交付给两上诉人时，一直处于“主体结构”合格状态。原审认定案涉工程主体结构不合格现状是因破坏性装饰装修造成没有事实和法律依据。2、原审法院适用法律错误。原审法院认为《城市房地产开发经营管理条例》仅调整“建筑工程施工过程”于法无据，而适用的《住宅室内装饰装修管理办法》、《建设工程质量管理条例》等与本案没有关联性。3、原审法院认为需要购买人提供主体结构不合格的证据线索，才能启动重新核验的程序不符合逻辑，购买人只有通过申请依法鉴定后，才能得出主体结构不合格产生的原因。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判支持两上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

南**建局答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结论不支持上诉人诉讼请求是正确的，但以适用法律错误判决撤销被诉答复不妥。上诉人作为业主对房屋使用过程中由于其他业主的装修行为导致房屋安全性有问题，要求该局重新启动核验程序于法无据。由于使用的原因导致主体结构出现问题，不应该申请该局启动核验程序，应按照被诉答复处理。两上诉人申请出庭的证人也反映的不是原建造单位的问题，而是业主的问题，也印证了该局查看的结果。请求二审法院依法判决。

中**公司同意南**建局的答辩意见，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

姜*、航**司提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。

本院认为

本院认为，根据原审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，南**建局所做的答复是否符合法律规定，两上诉人要求对案涉工程质量重新核验的诉讼请求能否得到支持。

首先，关于事实认定问题。案涉工程已通过竣工验收的事实各方当事人均无异议，主要争议在于：南**建局在答复中认为，案涉工程系通过竣工验收以后，其他业主装饰装修造成的结构形式的改变。而两上诉人则认为，认定案涉工程主体结构不合格现状是因破坏性装饰装修造成没有事实依据。同时，根据《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条的规定，购买人认为主体结构质量不合格的时间节点为商品房交付使用时，即案涉工程竣工验收时合格，不代表房屋交付时合格。本案中，上诉人向被上诉人的申请中称“各楼层都有承重构件被破坏、框架梁被敲、框架柱被切断、剪力墙被坏”，上诉人申请出庭作证的证人季*陈述案涉房屋主体结构被破坏系小业主装修过程中造成，南**建局在收到上诉人的申请后，也对案涉工程的竣工验收资料进行了核查，再次确认该工程在竣工验收时结构安全可靠、质量合格。综合以上事实，即使在没有专业机构对案涉工程主体结构被破坏的原因作出专业结论的情况下，初步的证据也指向了案涉工程系因装饰装修造成主体结构的破坏，而非其本身的质量问题。故在此情况下，作为利害关系人的上诉人寻求救济的途径应当首先以装饰装修造成破坏为原因展开，而非迳行要求工程质量监督单位重新核验。

其次，关于法律适用问题。《城市房地产开发经营管理条例》第二条规定，本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。第三十一条规规定，房地产开发企业应当在商品房交付使用时，向购买人提供住宅质量保证书和住宅使用说明书。住宅质量保证书应当列明工程质量监督单位核验的质量等级、保修范围、保修期和保修单位等内容。房地产开发企业应当按照住宅质量保证书的约定，承担商品房保修责任。第三十二条规定，商品房交付使用后，购买人认为主体结构质量不合格的，可以向工程质量监督单位申请重新核验。经核验，确属主体结构质量不合格的，购买人有权退房；给购买人造成损失的，房地产开发企业应当依法承担赔偿责任。综合以上规定，房地产开发企业应当是对其本身的开发经营行为造成的“主体结构质量不合格”承担赔偿责任，而由于使用的原因，如其他的业主装饰装修行为并非房地产开发企业的开发经营行为，因而也就不具备申请重新核验的前提条件，原审法院的推论是正确的，不存在上诉人认为的原审法院“将房地产开发企业的销售行为排除在《城市房地产开发经营管理条例》适用范围之外”的情形。至于被诉答复适用法律错误的问题，经本院及原审法院审查，其适用的《建设工程质量管理条例》的六十六条确与原法规条文不符，属于适用法律错误，原审法院认定正确。

综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。两上诉人的上诉请求不能成立，本院不予采信。上诉人作为利害关系人，如认为自己的权益受到侵害，可依法向有关部门进行检举、控告和投诉，也可以向侵权责任人提出民事赔偿的请求。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人姜*、南通航**有限公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月六日