凤台县人民政府与王**、王**、王**、吴**等39人土地行政征收纠纷二审行政判决书

审理经过

吴**等39人诉凤台县人民政府（以下简称凤台县政府）土地管理行政征收一案，凤台县政府不服田家庵区人民法院（2015）田*初字第00039号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年9月18日公开开庭审理了本案。上诉人凤台县政府的委托代理人余华元、王**，被上诉人吴**等11人（具体名单附后）及其诉讼代表人吴**、王**、王**、王**和委托代理人吴**到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院经审理查明：2013年，被告因建设工程需要拟征收辖区内桂集镇中郢村和勇敢村的土地33.5408公顷，并将征收土地的“一书二方案”报安徽省人民政府审批。2014年3月19日，征地方案获得安徽省人民政府批准，原告的土地在征收范围内。2014年4月11日，被告发布了（2014）第5号《凤台县人民政府征收土地公告》。该公告载明：征地批准机关安徽省人民政府，批准文号皖*地（2014）340号，批准时间2014年3月19日，批准用途凤台县2013年第6批次集镇建设用地。被征土地的所有权人桂集镇中郢村、勇敢村，位置桂集镇中郢村、勇敢村，地类集体建设用地，被征土地面积中郢村31.0779公顷、勇敢村2.4629公顷。被征收土地的土地补偿、安置补助费执行《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖*（2012）67号），地面附着物补偿费执行《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（淮府（2013）38号）规定标准。土地征收采用货币安置，房屋拆迁补偿安置执行《关于印发凤台县集体土地房屋征收补偿安置暂行办法》（凤*（2012）26号）。公告同时还载明了办理征收补偿的登记期限和登记地点。公告发出后，被告开始组织实施征地工作。原告不服，认为被告土地征收公告未在村、组以书面形式公告公示、公告超过法定期限，被告认定地类错误、安置途径违法，诉讼代表人吴**遂向有关部门进行信访。2014年10月28日，凤台县国土资源局作出凤国土资访（交）处字（2014）第1号《国土资源信访事项处理意见书》，对于吴**的信访事项予以答复。原告不服，遂以被告的土地征收公告违法为由向本院提起诉讼，要求确认被告作出的（2014）第5号《凤台县人民政府征收土地公告》违法，并撤销该公告，判令被告重新作出征收土地公告。

一审法院认为

一审法院认为：该案系集体土地征收过程中引发的纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定，发布土地征收公告系被告在土地征收过程中的法定职责。原告作为被征土地的承包经营权人，具有行政诉讼的主体资格。被告的征地公告未告知诉权及起诉期限，且原告对征地不服，一直在通过信访等方式进行维权，应当认定原告的起诉未超过法定期限。本案征地方案获批后被告对征地事项按照法定的内容进行了公告，但参照《征用土地公告办法》第四条：“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”的规定，本案征地方案获批的时间是2014年3月19日，被告发布土地征收公告的时间系2014年4月11日，在被告不能提供证据证明被告收到征地批复时间情况下，原告主张被告超过法定时限进行公告，本院应予采纳。根据法律规定，集体土地的征收先后要经过征地申报（征地准备）、征地方案的审批、征地公告和组织实施等阶段。征地公告是连接征地批准行为和征地实施行为的程序性行为，其目的是将征地批准行为的内容公之于众，并宣告征地实施程序的开始，公告本身对被征收人实体权利义务不产生影响。本案原告认为被告在征地过程中对原告土地的地类认定错误，安置途径违法的诉请内容系征地批准行为所确定的，并在征地实施过程中实施的行为内容，并不是被告征地公告行为创设的，原告该部分诉请不属于本案审理范围。综上，本案征地方案获批后，被告虽然履行了公告的法定职责，但因其未能提供有效证据证明其在法定时限内进行公告，应当认定其公告程序轻微违法，鉴于原告已知晓公告内容并提起诉讼，重新公告没有实际意义。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项之规定，判决

确认被告凤台县人民政府发布（2014）第5号《凤台县人民政府征收土地公告》行为违法。

上诉人诉称

凤台县政府上诉称：一、被上诉人起诉已超出法律规定的起诉期限，应当裁定驳回起诉。其征收土地在报经安徽省人民政府批准后，于2014年4月11日发布了征收公告，并在中郢村委会公示栏中公示，而被上诉人至今才提起诉讼已超过了六个月的起诉期限；二、被上诉人的起诉未经复议前置程序，法庭应依法驳回起诉。被上诉人既然认为上诉人的行为侵犯了被上诉人依法取得的土地承包经营权，应当依法先行复议；三、一审判决适用法律错误，《征用土地公告办法》属于部门规章，与上位法抵触，不应适用；四、上诉人经安徽省人民政府审批而实施的土地管理行政征收行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确。

被上诉人辩称

吴**等39人答辩称：一、被上诉人的起诉未超过法定起诉期限。依据最**法院的司法解释，未告知诉权的，起诉期限适用2年的规定，而上诉人作出的土地征收公告未在规定的地方张贴，视为被上诉人不知道具体行政行为内容，且该公告没有告知当事人的诉权，视为被上诉人不知道诉权和起诉期限，因此，上诉人认为其超过法定起诉期限的观点不能成立；二、上诉人认为其未经复议前置的观点是错误的。《行政复议法》第三十条规定了先行复议的情形，而被上诉人起诉上诉人未依法公告的行为，不存在行政复议法第三十条所规定的情形；三、上诉人认为一审法院适用法律错误的观点错误。《征用土地公告办法》规定了征收土地公告的具体时间，而《土地管理法实施条例》并未规定征收公告的发布时间，不存在上位法与下位法冲突的问题。综上，一审裁判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

一审证据已随卷移送本院，一审认证正确。二审对一审认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为：本案的争议焦点为：1、本案的被诉行政行为是否应在提起行政诉讼前先行复议；2、被告凤台县人民政府发布（2014）第5号《凤台县人民政府征收土地公告》的行为是否合法。

对于本案的被诉行政行为是否应在提起行政诉讼前先行复议的问题，本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”，而本案中，被上诉人起诉的是发布征收公告的行为本身，而不是针对征收行为，不涉及土地使用权等实体权利，不需要在提起行政诉讼前先行复议。上诉人认为本案应当先行复议的上诉理由不能成立，不予支持。

对于凤台县政府发布（2014）第5号《凤台县人民政府征收土地公告》的行为是否合法的问题，本院认为，《征用土地公告办法》第四条规定：“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”，对公告时间进行了明确规定。本案中，征收土地公告载明安徽省人民政府作出批准征收文件的时间是2014年3月19日，且上诉人未向法庭提交其于2014年3月19日之后收到该批文确切日期的相关证据，应当视为其当天收到该批文。上诉人辩称其作出征收公告的当日即2014年4月11日即进行了公示，但也未向法庭提交充分的证据证明该观点，即使以其自述的作出征收公告当日的时间为起算点，也已经超过了《征用土地公告办法》规定的公告期限，其公告程序显然违反了专项规定。

对于上诉人认为被上诉人起诉超过起诉期限的上诉理由，本院认为，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出行政行为时，未告知当事人诉权的，起诉期限从当事人知道或者应当知道诉权之日起计算，最长不得超过2年。而本案中，上诉人在公告时并未告知当事人诉权，本案起诉期限应当适用《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条中2年的规定。被上诉人于2015年4月9日提起诉讼，并未超过法定起诉期限。上诉人的该项上诉理由不能成立，不予支持。

对于上诉人认为《征用土地公告办法》中对公告期限的规定与上位法抵触，一审法院适用法律错误的上诉理由，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》中对于征收公告应当如何进行没有作出详细的程序性规定，而《征用土地公告办法》是为了规范征用土地公告工作，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》专门制定的具体操作办法。其规定的内容与上述法律法规并无抵触之处。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”，一审法院在该《办法》与上位法并不抵触的情况下予以适用并无不当，上诉人的该项上诉理由不能成立，不予支持。

综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。凤台县政府的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

一审案件诉讼费用负担按一审判决执行，二审案件受理费50元，由上诉人凤台县人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月二十二日