上诉人穆*与被上诉人南京市鼓楼区人力资源和社会保障局社会保障行政受理一案的行政判决书

审理经过

上诉人穆*因诉被上诉人南京市鼓楼区人力资源和社会保障局（以下简称鼓楼人社局）社会保障行政受理一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第94号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月7日受理后，依法组成合议庭，于2015年2月5日第一次公开开庭进行审理，上诉人穆*经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本院又于2015年2月13日第二次公开开庭进行了审理，上诉人穆*的委托代理人罗宇航，被上诉人鼓楼人社局的委托代理人童天寿、朱**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，穆*系南京智**有限公司（以下简称智**公司）的员工。2014年7月3日，穆*向鼓楼人社局投诉，请求事项为：1、智**公司支付2011年10月至2012年2月拖欠工资22500元；2、智**公司支付2012年10月至2013年9月拖欠的双倍工资差额165000元；3、智**公司支付2011年至2013年项目绩效奖金94533.18元；4、依法查处和移送智**公司涉嫌拒不支付劳动报酬的犯罪行为。并向鼓楼人社局提交其与智**公司签订的《劳动争议和解协议书》及智**公司出具的《项目效益奖结算说明》各一份。《劳动争议和解协议书》约定：一、甲方（智**公司）同意支付乙方（穆*）2011年10月至2012年2月期间未及时足额支付的劳动报酬22500元；二、甲方同意支付乙方2012年10月至2013年9月未签订书面劳动合同双倍工资差额165000元；该协议对上述款项支付期限、方式等内容均作出了约定。在《项目效益奖结算说明》中，智**公司承诺于2014年12月31日前支付穆*2011年至2013年研发项目效益奖94533.18元。2014年7月4日，鼓楼人社局对穆*的投诉予以登记，并于7月8日正式立案受理。

2014年7月7日，鼓楼人社局向智慧天下公司下发鼓人社察询字（2014）第00128号《劳动保障监察调查询问书》一份，要求智慧天下公司法定代表人或授权委托人到鼓楼人社局接受调查询问。2014年7月21日、7月28日、8月5日，鼓楼人社局分别向智慧天下公司委托代理人孙*、公司人事主管万永莲、公司总裁韩**调查并制作了谈话笔录。在调查中，被调查人员认为，《劳动争议和解协议书》系胁迫签订，对协议效力不予认可。2011年至2013年项目还在进行中，项目效益奖金尚未产生。鼓楼人社局同时向智慧天下公司调取了劳动合同、工资表等材料。2014年8月19日，鼓楼人社局向智慧天下公司下发鼓人社察令字（2014）第0220号《劳动保障监察限期整改指令书》，指令智慧天下公司向穆*支付2013年6月1日至9月26日的双倍工资差额57954.5元。智慧天下公司收到上述指令书后，对鼓楼人社局予以回复，表示已按鼓人社察令字（2014）第0220号《劳动保障监察限期整改指令书》的要求落实整改，并电话通知穆*领取指令书中确认的二倍工资差额57954.5元。2014年9月3日，鼓楼人社局向穆*下发鼓人社察告字（2014）第0220-2号《劳动保障监察告知书》，告知穆*前往智慧天下公司领取双倍工资差额57954.5元，同时告知，因对《劳动争议和解协议书》的合法性、有效性认定不属于劳动监察行政职权，对该协议的争议可通过劳动争议途径解决，穆*要求追究拒不支付劳动报酬罪的投诉无事实和法律依据，对穆*投诉一案予以撤销立案。2014年8月19日，鼓楼人社局向穆*下发鼓人社察告字（2014）第0220号《劳动保障监察事项告知书》，告知穆*第1、3项投诉请求依照劳动争议处理。

一审法院认为

原审法院认为，《劳动保障监察条例》第三条规定，“**务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”第十条规定，“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：（一）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；（二）检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；（四）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。”鼓楼人社局系南京市鼓楼区劳动保障行政部门，应当依法受理穆静的投诉并履行查处的法定职责。

原劳动和社会保障部《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十八条第一款规定，“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；（二）有明确的被投诉用人单位，且投诉人的合法权益受到侵害是被投诉用人单位违反劳动保障法律的行为所造成的；（三）属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的劳动保障行政部门管辖。”本案中，穆*于2014年7月3日向鼓楼人社局投诉，鼓楼人社局登记后于7月8日立案受理，并在7月7日向智慧天下公司下发《劳动保障监察调查询问书》，符合5个工作日立案受理的规定。《劳动保障监察条例》第十五条第一款规定，“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列调查、检查措施：（一）进入用人单位的劳动场所进行检查；（二）就调查、检查事项询问有关人员；（三）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书；（四）采取记录、录音、录像、照相或者复制等方式收集有关情况和资料；（五）委托会计师事务所对用人单位工资支付，缴纳社会保险费的情况进行审计；（六）法律、法规规定可以由劳动保障行政部门采取的其他调查、检查措施。”第十八条规定，“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；（三）对情节轻微且已改正的，撤销立案。发现违法案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。”鼓楼人社局立案受理穆*投诉后，审核了穆*提交的证据材料，询问了用人单位的相关人员，调取了劳动合同、工资表等证据材料。针对穆*的第2项投诉请求，鼓楼人社局向智慧天下公司下发了《劳动保障监察限期整改指令书》，指令智慧天下公司向穆*支付二倍工资差额。针对穆*的第1、3、4项投诉请求，鼓楼人社局向穆*下发了两份《劳动保障监察事项告知书》，告知穆*第1、3项投诉依照劳动争议处理，第4项投诉无事实和法律依据，对穆*投诉一案予以撤销立案。因此，鼓楼人社局针对穆*的投诉请求，履行了依法调查和处理的法定职责。《劳动保障监察条例》第十七条规定，“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”鼓楼人社局于2014年7月8日立案受理穆*投诉，并于8月19日及9月3日分别作出上述处理决定，未超过60个工作日的法定期限。

诉讼中，穆*主张鼓楼人社局应依照《江苏省劳动保障监察维权绿色通道管理办法》（以下简称《管理办法》）的规定对其投诉予以查处。原审法院认为，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照**务院部、委及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和经**务院批准的较大的市的人民政府制定、发布的规章。上述办法系江苏省人力资源和社会保障厅根据《劳动保障监察条例》、原劳动和社会保障部《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》等法律法规制定的规范性文件，系对生活或生理存在严重困难等特殊群体案件的特别程序规定。鼓楼人社局经集体讨论认定穆*并不属于该特殊群体而不适用该办法，并依据《劳动保障监察条例》等法律法规对穆*投诉事项予以查处，并无不当。关于穆*主张鼓楼人社局未能以用人单位涉嫌拒不支付劳动报酬罪移送司法机关的主张，原审法院认为，智**公司在收到鼓楼人社局下发的《劳动保障监察限期整改指令书》后，已同意整改落实。穆*主张拖欠工资所依据的《劳动争议和解协议书》，智**公司对该协议效力不予认可。《企业劳动争议协商调解规定》第十二条规定，“发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后，一方当事人在约定的期限内不履行和解协议的，可以依法向调解委员会或者乡镇、街道劳动就业社会保障服务所（中心）等其他依法设立的调解组织申请调解，也可以依法向劳动人事争议仲裁委员会（以下简称仲裁委员会）申请仲裁。”因此，穆*与智**公司就和解协议履行发生争议，穆*可申请调解或提起劳动仲裁。鼓楼人社局作为劳动保障行政部门，无权对该和解协议是否合法有效作出认定。根据智**公司出具的《项目效益奖结算说明》，穆*主张项目绩效奖金支付期限尚未届满。综合上述情形，智**公司虽与穆*存在工资奖金支付的争议，但鼓楼人社局依据调查结果无法确认智**公司存在拒不支付穆*劳动报酬并涉嫌犯罪的情形，故鼓楼人社局未将本起劳动监察案件移送司法机关，并无不妥。

综上，鼓楼人社局针对穆*的投诉事项依法履行了调查处理的法定职责。穆*要求确认鼓楼人社局不履行保护其财产权法定职责的行为违法的诉请，原审法院不予支持。穆*主张的智慧天下公司拖欠的工资及利息、公证费、交通费等损失，均与鼓楼人社局的劳动监察查处行为无事实和法律上的因果关系，穆*主张赔偿上述损失的诉请，原审法院亦不予支持。穆*可以根据法律规定主张上述权利。据此，依照《最**法院关于执行﹤中华人共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决驳回穆*的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人穆*上诉称，原审判决事实认定不清、法律适用错误、程序违法。上诉人提供的证据真实有效，充分证明智慧天下公司涉嫌“拒不支付劳动报酬罪”，履行“拒不支付劳动报酬罪”的前置程序是被上诉人的法定职责，且被上诉人具有调查和收集证据的法定职责，只要有证据显示涉嫌犯罪，就应当履行“拒不支付劳动报酬罪”的前置程序。从智慧天下公司拖欠工资金额、拖欠时间、逃避支付、拒不支付的情形看，均已经符合“拒不支付劳动报酬罪”犯罪情节。被上诉人认为上诉人被拖欠三年的94533.18元项目效益奖金因承诺兑付期未到，且智慧天下公司对证据提出异议而不予受理的行为违法，侵害了上诉人的权益。智慧天下公司拖欠上诉人2014年5月2日到9月2日产假工资，被上诉人在调查取证后，认为“经调查取证并未发现用人单位有拖欠上诉人工资的事实存在”涉嫌包庇犯罪，侵害了上诉人的合法权益。请求：1、撤销原判，依法改判确认被上诉人不依法履行“拒不支付劳动报酬罪”前置程序的行为违法，不依法履行保护上诉人双倍工资差额的法定职责的行为违法，侵害上诉人法定知情权的行为违法，2014年7月3日对应受理的案件不受理的行为违法，不履行法定职责侵犯上诉人法定权益的行为违法；2、由被上诉人赔偿上诉人被拖欠工资282033.18元减去实际追回工资后的工资收入，赔偿上诉人被拖欠工资282033.18元的利息损失，利息从2014年8月3日起计算至被上诉人实际将上诉人投诉案件移送之日止，按中**银行同期贷款最高利率的两倍计付；3、由被上诉人承担上诉人因本案诉讼所支付的公证费1020元、交通费200元及本案一审、二审诉讼费；4、被上诉人立即停止不受理上诉人投诉的“拒不支付劳动报酬罪”案件的行政行为，立即履行“拒不支付劳动报酬罪”的前置程序。

被上诉人辩称

被上诉人鼓楼人社局辩称，1、被上诉人对上诉人穆*的投诉依法受理并立案调查取证处理，事实清楚，程序合法。2014年7月3日穆*向被上诉人递交了《劳动保障监察投诉书》和《劳动争议和解协议书》、《项目效益奖结算说明》等书面证据。在受理立案前，被上诉人按照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第四条、第五条和《劳动合同法实施条例》第三十四条、《劳动保障监察条例》第二十一条、原劳动和社会保障部《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十五条第（一）项、第十八条、《企业劳动争议协商调解规定》第十二条的规定向上诉人履行了告知义务，即上诉人应当就《劳动争议和解协议书》中除未订立劳动合同应当支付二倍工资部分约定的内容向鼓楼区劳动争议仲裁委员会申请调解或仲裁。上诉人坚持要求按照《劳动争议和解协议书》约定的全部内容向劳动监察大队投诉。被上诉人根据上诉人的投诉事项和其提供的《劳动争议和解协议书》、《项目效益奖结算说明》等书面证据，于2014年7月4日登记受理并于7月8日依法予以立案，其受理立案的时间符合原劳动和社会保障部《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十八条的规定。立案后，被上诉人依照《劳动保障监察条例》第十一条、第十五条之规定依法开展了调查取证工作。根据上诉人提供的《劳动争议和解协议书》，被上诉人对其关联性、真实性进行了调查、核实，用人单位对《劳动争议和解协议书》签订的事实和约定的内容均未否认，但对其中关于2011年10月至2012年2月过往工作期间的工资待遇追加和劳动合同到期未能续签的原因提出了异议。依照《劳动保障监察条例》第十七条的规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起的60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。被上诉人对上诉人投诉案件的受理立案和调查处理均符合上述规定。《管理办法》是为了实现劳动监察执法公正与效率统一而制定的监察系统业务指导性文件，上诉人的投诉案件不符合《管理办法》关于“特殊人群”、“特殊情形”的规定，且对《劳动争议和解协议书》和《项目效益奖结算说明》的合法性和效力的认定并非被上诉人的法定职权，上诉人的投诉事项因缺乏事实基础和法律依据，不具有启动绿色通道的法定条件和基本要求。上诉人要求被投诉人支付未订立劳动合同应当支付二倍工资投诉事项虽属被上诉人的职权范围，但“未订立劳动合同应当支付的二倍工资”不属于工资范畴，是为了惩罚用人单位的违法行为、加大用人单位的违法成本，对劳动者给予的一种“特殊补偿”。因此，上诉人认为被上诉人没有启动“绿色通道”，在30天内完成案件调查并移送公安机关追究被投诉人“拒不支付劳动报酬罪”是不履行法定职责的指控没有事实和法律依据。2、上诉人的上诉请求无事实和法律依据。上诉人的实体权利是否合法存在以及是否应当予以保护在于上诉人与智慧天下公司签订的《劳动争议和解协议书》和《项目效益奖结算说明》的效力。根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第五条和《企业劳动争议协商调解规定》第十二条的规定，“发生劳动争议，当事人达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁”。被上诉人作为劳动保障行政部门，无权对上诉人与用人单位签订的《劳动争议和解协议书》及《项目效益奖结算说明》的合法性及其履行情况作出判断，亦无权作出相关行政决定。据此，请求法院依法驳回上诉，维持原判。

原审被告向原审法院提供的证据有：1、鼓人社察诉字（2014）00184号投诉登记表、监察投诉书、鼓人社察案字（2014）第0220号劳动监察保障立案审批表及立案登记受理截图，用以证明从受理到立案在法律规定的五个工作日内；2、《劳动保障监察调查询问书》、送达笔录、送达回执、调查笔录、用人单位律师提供的意见，用以证明鼓楼人社局已经开展调查取证工作；3、关于工资总额组成规定、劳动合同、工资表，用以证明用人单位并没有实际拖欠穆*工资；4、鼓人察令字（2014）第0220号《劳动保障监察限期整改指令书》、送达回证，用以证明针对穆*投诉的两倍工资问题已经下令整改；5、2014年9月3日向穆*送达的鼓人社察告字（2014）第0220号《劳动监察保障事项告知书》、鼓人社察告字（2014）第0220-2号《劳动监察保障事项告知书》，用以证明就穆*投诉事项已经作出受理和不受理的决定并同时告知了穆*，并依法在结案后告知了处理结果；6、用人单位对于限期整改的回复，用以证明用人单位对鼓楼人社局的指令进行了回复，并按鼓楼人社局的要求进行了整改；7、会议记录，用以证明针对穆*口头提出的关于绿色通道的问题已进行了讨论。

原审被告向原审法院提供的法律依据有：1、《劳动保障监察条例》及原劳动和社会保障部《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》；2、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》；3、《最**法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》；4、《企业劳动争议协商调解规定》；5《江苏省劳动保障监察程序规则》。

原审原告向原审法院提交的证据有：1、（2014）宁**内字第12840号公证书，用以证明鼓楼人社局没有依法立案；2、鼓人社察告字（2014）第0220-2号《劳动保障监察告知书》，用以证明鼓楼人社局乱作为，错误运用法律，导致穆*损失107045.5元；3、《项目效益奖结算说明》，用以证明用人单位拖欠了94533.18元效益奖金；4、电子邮件，用以证明鼓楼人社局在答辩状中称没有拖欠工资的事实不符合事实；5、智慧天下公司的绩效考核方案，用以证明智慧天下公司拖欠行为违法；6、电子邮件，用以证明智慧天下公司非法转移公司财产的行为；7、鼓人社察告字（2014）第0220号《劳动保障监察事项告知书》，用以证明鼓楼人社局不受理拒不支付劳动报酬罪的行为违法；8、陶万虎办公室秘书发的短信，用以证明鼓楼人社局不能立案的说明；9、江苏省人社厅发送的短信，用以证明在7月3日案件被拒绝立案后，7月4日投诉到陶万虎办公室后立即得到受理；10、鼓楼区劳动保障监察大队通知不立案的电话录音文字记录，用以证明7月3日鼓楼人社局拒绝立案，没有依照省市局办公的文件来依法行政；11、《劳动争议和解协议书》，用以证明智慧天下公司拖欠穆*的劳动报酬和双倍工资差额；12、智慧天下公司2011年工作总结，用以证明万**原是做研发的，其对公司不了解，鼓楼人社局作的笔录没有效力；13、穆*的住院票据，用以证明穆*的生育日期为2014年5月13日。

原审原告向原审法院提交的法律依据有：1、人**（2014）100号《最**法院、最高人民检察院、人力资源社会保障部、**安部关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》；2、中华**国务院令第310号《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；3、**人社函（2014）66号《关于进一步做好二○一四年全市劳动保障监察工作的意见》；4、江苏**民法院《关于我省执行拒不支付劳动报酬犯罪数额标准的意见》；5、苏*社发（2013）324号《拒不支付劳动报酬案件查处工作座谈会纪要》；6法发（2010）51号《最**法院关于案例指导工作的规定》；7、**人社（2013）142号《关于﹤南京市关于办理拒不支付劳动报酬犯罪案件工作的实施意见﹥的通知》；8、法*（2013）3号《最**法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》；9、人**（2012）3号《关于加强对拒不支付劳动报酬案件查处工作的通知》；10、苏*社发（2011）514号《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件移送工作的通知》。

以上证据、依据均已随案移送本院。

本院查明

原审法院经庭审质证认为，穆*提交的证据1-3、7、10、11、13，鼓楼人社局对其真实性不持异议，原审法院对其真实性予以确认；证据9，经核实短信原件，原审法院对其真实性予以确认；证据4-6、8、12，穆*未提交其他证据予以佐证，原审法院对其真实性不予确认；鼓楼人社局提交的证据1、2、4-7，穆*对其真实性不持异议，原审法院对其真实性予以确认；证据3，系鼓楼人社局履行职务过程中从智慧天下公司调取的证据，原审法院对其真实性、关联性予以确认。

本院认为

本院经审查认为，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审法院认证正确。本院经审查，对原审法院认定的案件事实予以确认。

二审庭审中，上诉人当庭提交了（2013）宁*终字第2364号《民事判决书》及（2014）宁*终字第1945号《民事判决书》网络打印件各一份，用以证明该两份判决书的诉争事实与本案事实相同。被上诉人认为，该两份证据的与本案事实没有关联性，且不符合法律关于“新的证据”的相关规定，不能作为本案的证据。本院经审查认为，因该两份证据与本案事实缺乏关联性，故不予采信。

本院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条、第十条的规定，被上诉人作为南京市鼓楼区的劳动保障行政部门，具有依法受理上诉人的投诉并进行相应处置的法定职权。本案中，上诉人于2014年7月3日向被上诉人投诉，被上诉人登记后于7月7日向智慧天下公司下发《劳动保障监察调查询问书》，于7月8日立案受理，符合原劳动和社会保障部《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》相关立案受理的规定。被上诉人立案受理后，审核了证据、询问相关人员、并调取劳动合同、工资表等材料；指令智慧天下公司向上诉人支付二倍工资差额；向上诉人告知争议处理方式；对无事实和法律依据的投诉事项，予以撤销立案。被上诉人对上诉人投诉的处置，符合《劳动保障监察条例》第十五条第一款、第十七条、第十八条的规定，事实清楚、程序合法。被上诉人经集体讨论认定上诉人不属于特殊群体而适用《管理办法》，应依据《劳动保障监察条例》的规定，对其投诉事项予以处理，并无不妥。智慧天下公司虽与上诉人存在工资奖金支付的争议，但被上诉人依据调查结果无法确认智慧天下公司存在拒不支付劳动报酬并涉嫌犯罪的情形，故未将本起劳动监察案件移送司法机关的处置符合法律、法规的相关规定。因此，原审法院认为被上诉人对上诉人的投诉，依法履行了调查处理的法定职责，判决驳回原审原告要求确认原审被告不履行保护其财产权法定职责的行为违法的诉讼请求，并无不当。

关于上诉人主张由被上诉人赔偿其被拖欠工资282033.18元减去实际追回工资后的工资收入；赔偿上诉人被拖欠工资282033.18元的利息损失，利息从2014年8月3日起计算至被上诉人实际将上诉人投诉案件移送之日，按中**银行同期贷款的最高利率的两倍计付；由被上诉人承担上诉人因本案诉讼所支付的公证费1020元、交通费200元及本案一审、二审诉讼费；被上诉人立即停止不受理上诉人投诉的“拒不支付劳动报酬罪”案件的行政行为，立即履行“拒不支付劳动报酬罪”前置程序的请求，因无事实和法律依据，本院不予支持。

综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。被上诉人对上诉人的投诉处置程序合法、事实清楚、适用法律正确。上诉人要求撤销原审判决，确认被上诉人行政行为违法并赔偿损失的上诉请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人穆静负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月四日