周**与如皋市发展和改革委员会行政批准二审行政裁定书

审理经过

上诉人周**因城建行政批准一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字第260号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年4月23日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2013年7月23日，如皋市民生住房**公司向如皋**革委员会（以下简称如**改委）提交关于申请批准GJ2010-133#农民集中安置房工程项目建议书的请示，同时一并提供如皋市GJ2010-133#农民集中安置房项目建议书、如皋市民生住房**公司企业法人营业执照、如皋市住房和城乡建设局2013年实施项目计划及如皋市政府批复。2013年7月26日，如**改委作出皋发改投资（2013）194号《市发展改革委关于如皋市民生住房**公司新建GJ2010-133#农民集中安置房工程项目建议书的批复》（以下简称皋发改投资（2013）194号批复），核准同意如皋市民生住房**公司在如城街道，解放路北侧、皋南路南侧、金鼎名城西侧新建GJ2010-133#农民集中安置房工程项目，通知对项目建设规模及投资作了具体的规定。

另查明，周**住如皋市如城街道许*居组号，皋市发改委所批准的建设项目拟选位置：选址于如城街道，解放路北侧、皋南路南侧、金鼎名城西侧。

一审法院认为

原审法院认为，为实现现阶段政府全面履行职能和有效实施管理的需要，**务院同意保留部分非行政许可审批项目，**务院办公厅规定对政府出资的投资由国**改革委、**务院有关部门和省级以下人民政府发展改革部门和有关部门分别依法进行审批。如**改委作为地方政府发展改革部门有权对其行政区域内的政府投资项目进行审批。

本院认为

本案的争议焦点：如皋市发改**发有限公司的申请，核准同意如皋市**有限公司进行GJ2010-133#农民集中安置房工程项目建设的行为是否对周**的权利义务产生实际影响，其是否具备提起本次诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项规定，原告是认为行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。依据上述规定，行政诉讼的原告资格是指公民、法人或者其他组织就行政争议所具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。公民、法人或其他组织享有原告主体资格需要具备以下几个条件：（1）行政诉讼的原告必须是公民、法人或其他组织，与民事诉讼中各方当事人都可以成为原告的情况不同，行政诉讼中行使行政职权的行政机关和被授权的组织不能成为原告。（2）与被诉行政行为有利害关系，即行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。这种利害关系包括不利的关系和有利的关系，但必须是一种已经形成或者必将形成的关系。（3）行政诉讼的原告必须是认为自己的合法权益受到被诉行政行为侵害的人。起诉人必须是认为自己的合法权益受到侵害为由提起行政诉讼。（4）起诉人具备完整的法律人格。这是由诉讼的基本规则所决定，是从诉讼原理引申出来的结论。如果起诉人没有独立的法律人格就没有权利能力和行为能力，不能独立承担诉讼行为的效力和法律责任。依照《中华人民共和国城乡规划法》和江苏省有关城乡规划相关规定的精神，一个建设工程项目需要经过若干行政机关分别做出多个具体行政行为后方能开工建设。建设单位获得建设的最终许可，必须经相关投资管理职能部门立项、批准、备案，土地资源行政管理部门的用地手续、规划行政管理部门规划定点、建设用地规划许可、建设工程规划许可等，只有在行政机关作出后续行政行为，形成最终的行政决定后，才能对该许可行为的利害关系人权利义务产生影响。就本案而言，如**改委向如皋市**有限公司核准同意GJ2010-133#农民集中安置房工程项目，其依据的是《**务院关于投资体制改革的决定》、《**务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》等规范性文件，目的是规范政府投资行为，并对是否符合国家规定的投资项目加强监督管理。涉诉的项目申请单位依《**务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》等相关规定提交了项目建议书和相关的附件，如**改委经审查，认为拟建项目符合相关的行政法律法规，故予以批准，该行政批准行为并不对周**的权利义务关系产生实际影响。且被诉的建设项目核准行为并不必然导致周**的房屋被搬迁，被核准人尚需依法办理城乡规划、土地使用、安全生产等相关手续，只有最终的行政决定，才能对该许可行为的利害关系人的权益产生实际影响。综上，周**无提起本次诉讼的原告主体资格，对于其提起的本次诉讼人民法院应不予受理，已经受理的，依法裁定驳回起诉。原审法院依据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（二）项、第六十三条第（二）项之规定，裁定驳回周**的起诉。

周**不服一审裁定，向本院提起上诉称，原审裁定违背事实和法律规定，限制上诉人诉讼主体资格。根据法律规定，对公民、法人或其他组织产生“实际影响”的具体行政行为都可以提起诉讼。原审裁定混淆“实际影响”和“现实影响”的概念，将可能产生“实际影响”的行政行为排除在可诉行政行为之外，明显违背法律规定。原审裁定认定事实错误，与最**法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》相背离。请求撤销一审裁定，责令原审法院依法审理本案。

被上诉人如**改委未提交书面答辩意见。

周**提起上诉后，原审法院已将当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。

本院经查明，原审法院查明的事实属实，本院依法予以确认。

本院认为，本案争议焦点在于原审裁定驳回周**的起诉是否正确。根据修改前的《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，如**改委作出的皋发改投资（2013）194号批复系根据如皋市**有限公司的申请作出的行政行为，如皋市**有限公司取得该批复后还必须办理城乡规划、土地使用等相关手续。案涉批复对建设项目正式实施后所涉及的房屋、土地等相关权利义务不产生直接影响。周**与被诉批复不具有法律上的利害关系，无原告诉讼主体资格。

综上，原审裁定驳回周**起诉正确，本院予以维持。周**的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年六月十八日