曹**、徐**等与盐城市盐都区发展和改革委员会行政确认一审行政判决书

审理经过

原告曹**、徐**、陈*、徐**、吴**、刘**、董**、陈**、徐**、徐**、于**、吴**（以下简称曹**等12人）诉被告盐城市盐都区发展和改革委员会（以下简称盐都发改委）确认行政批准违法一案，原告曹**等12人于2014年8月14日向本院提起行政诉讼，本院依法受理后，于2014年8月15日向被告盐都发改委送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月23日公开开庭审理了本案。原告曹**等12人及其委托代理人黄**，被告盐都发改委法定代表人李**的委托代理人董**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

被告盐都发改委于2013年9月13日作出都发改基（2013）第306号《关于同意盐城市开新投**限公司新区城中村改造项目开展前期工作的意见》，载明：你公司《关于请求批准新区城中村改造项目开展前期工作的请示》收悉，经研究，现提出如下意见：一、原则同意你公司新区城中村改造项目开展前期工作。二、建设内容：主要进行基础设施建设、生态公园建设和河道整治，总面积1190亩。三、项目选址：该项选址位于新区盐渎路北、新都路南。四、投资估算及资金来源：该项目投资为13亿元，资金由你公司自筹。五、请你公司接到本意见后，严格按照有关规定，认真做好项目的规划、设计、资金落实等工作，抓紧向区有关部门办理相关手续，办理好项目核准所需的各项附件后，报我委核准。六、该意见并非核准该项目的行政许可决定，不应视为项目开工建设的依据。该项目经本委核准后方可开工建设。

被告盐都发改委向本院提供了被诉具体行政批准的证据：1、《盐城市盐都区人民政府办公室关于印发盐都区发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（都**（2012）72号）；2、《**务院关于投资体制改革的决定》（国*（2014）20号）；3、《省政府关于印发﹤江苏省企业投资项目核准暂行办法﹥﹤江苏省企业投资项目备案暂行办法﹥﹤江苏省政府核准的投资项目目录（2004年本）﹥的通知》（苏政发（2005）38号）；4、《盐城市盐都区人民政府关于同意盐城**有限公司实施盐都新区“城中村”改造项目的批复》（都政复（2013）40号）；5、《关于同意盐城市开新投**限公司城中村改造项目开展前期工作的意见》（都发改基（2013）306号）。上述证据证明被告批准行为合法。

原告诉称

原告曹**等12人诉称，原告曹**等12人在江苏省盐城市盐都区新区万胜小区拥有合法房屋，且房屋系未满10年的拆迁安置房。2013年6月24日，盐都**委会以碧桂园“城中村”改造项目为由，在没有任何公告也未出示任何相关批文的情况下，组织拆迁工作组约100余人进驻万胜小区实施拆迁，并以盐都**委会的身份与原告签订补偿协议。事后，原告为了核实此次房屋征收行为的合法性，于2014年3月27日以书面形式向盐**改委申请公开关于原告房屋所在地块的建设项目的立项批准文件。盐**改委于2014年4月3日告知原告其曾作出“都发改基（2013）306号文”，该文明确同意盐城市开新投**限公司开展前期工作，包括“主要进行基础设施建设、生态公园建设和河道整治”等内容。原告认为，盐城市开新投**限公司要在原告房屋所在地块上进行基础设施、生态公园等的建设，应该依法申请相关的立项手续，而盐**改委却以发文同意建设的形式代替立项手续，且盐**改委也无权作出“都发改基（2013）306号”文件。因此，原告向盐城市发展和改革委员会申请了行政复议，请求“确认盐**改委作出的都发改基（2013）306号文件违法，并责令其改正。”，但是盐城市发展和改革委员会作出了维持的复议决定。原告不服，提起诉讼，请法院依法判决盐**改委作出的都发改基（2013）306号文件违法。

原告曹**等12人向本院提供了证据：1、政府信息公开申请书、政府信息公开申请表及EMS快递单；2、盐城市盐都区发展和改革委员会作出的《关于盐都区新区万胜村建设项目信息公开的答复》；3、行政复议申请书及EMS快递单；4、盐城市发展和改革委员会作出的盐发改行复（2014）16号行政复议决定书；5、盐城市盐都区发展和改革委员会作出的都发改基（2013）306号文件；6、涉案地块照片三张。

被告辩称

被告盐都发改委辩称，1、盐都新区“城中村”改造项目主要是进行基础设施建设、生态公园建设和河道整治，总面积1190亩，属于我委核准的权限范围。2、我委根据《盐城市盐都区人民政府关于同意盐城**有限公司实施盐都新区“城中村”改造项目的批复》（都政复（2013）40号）作出的《关于同意盐城市开新投**限公司城中村改造项目开展前期工作的意见》（都发改基（2013）306号），符合相关投资管理规定。3、我委不存在以发文同意建设的形式代替立项手续的问题，我委的意见明确规定：“五、请你公司接到本意见后，严格按照有关规定，认真做好项目的规划、设计、资金落实等工作，抓紧向区有关部门办理相关手续，办理好项目核准所需的各项附件后，报我委核准。六、该意见并非核准该项目的行政许可决定，不应视为项目开工建设的依据。该项目经本委核准后方可开工建设。”综上，我委作出的《关于同意盐城市开新投**限公司城中村改造项目开展前期工作的意见》（都发改基（2013）306号）事实清楚、适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对被告提供的证据1真实性、合法性无异议；对证据2本身属于**务院文件，对真实性无异议，但是对证明目的有异议；对证据3真实性无异议，但对暂行办法的第八条有异议，本条规定与国**改委作出的《企业投资项目核准暂行办法》的相关规定是矛盾的；对证据4的批复异议为，首先这是属于政府内部性文件，与本案没有关联性，其次城中村改造项目涉及到的建设项目在该批复中并未体现，并不能推导出城中村改造建设项目就包括被告所说的基础设施建设、生态园的建设、河道整治，原告认为证据4与被告颁发（2013）306号文没有关联性；对证据5，即（2013）306号文，就原告了解现在施工项目已经开始，到目前为止原告申请信息公开该区域的立项文件时，被告给出的答复就是（2013）306号文，文中的第六条规定“该意见并非核准该项目的行政许可决定，不应视为项目开工建设的依据，该项目经本委核准后方可开工建设。”与事实不符。被告对原告提供的证据1、2真实性无异议，认为原告对文的理解可能有偏差，被告在文中已经明确“该意见并非核准该项目的行政许可决定，不应视为项目开工建设的依据。该项目经本委核准后方可开工建设”，并不是核准。对证据3、4三性无异议。对证据5三性无异议，对原告证明目的有异议，被告并没有以306号文作为核准建设的批文，原告的理解有误。对证据6的异议为是碧桂**公司开发的房地产项目，虽然在同一块地方，但是与本案无关。本院认为，被告提供的事实方面的证据1-5，均符合证据的三性要求，且证据之间形成了证据链，作为定案的依据。原告提供的证据1-5，具有真实性、合法性、关联性，本院予以认定。

本院根据以上确认的有效证据认定以下事实：2013年9月7日，盐城市盐都区人民政府根据盐城**区管委会关于请求同意盐城**有限公司实施盐都新区“城中村”改造项目的请示，作出《盐城市盐都区人民政府关于同意盐城**有限公司实施盐都新区“城中村”改造项目的批复》（都政复（2013）40号）。2013年9月13日，盐都发改委根据盐城市开新投**限公司《关于请求批准新区城中村改造项目开展前期工作的请求》，作出《关于同意盐城市开新投**限公司城中村改造项目开展前期工作的意见》（都发改基（2013）306号），该文载明：一、原则同意你公司新区城中村改造项目开展前期工作。二、建设内容：主要进行基础设施建设、生态公园建设和河道整治，总面积1190亩。三、项目选址：该项选址位于新区盐渎路北、新都路南。四、投资估算及资金来源：该项目投资为13亿元，资金由你公司自筹。五、请你公司接到本意见后，严格按照有关规定，认真做好项目的规划、设计、资金落实等工作，抓紧向区有关部门办理相关手续，办理好项目核准所需的各项附件后，报我委核准。六、该意见并非核准该项目的行政许可决定，不应视为项目开工建设的依据。该项目经本委核准后方可开工建设。

原告曹**等12人在江苏省盐城市盐都区新区万胜小区拥有合法房屋，且房屋系未满10年的拆迁安置房，房屋位置均在盐渎路北、新都路南，属于盐城市开新投**限公司城中村改造的1190亩的范围。2014年3月27日，原告曹**等12人以书面形式向盐**改委申请公开“关于在曹**等12人房屋所占土地上进行建设的建设项目立项法律文件及相关审批材料”的政府信息。盐**改委于2014年4月3日答复原告其曾作出“都发改基（2013）306号文”。原告认为盐**改委存在以发文同意建设的形式代替立项手续的行为，同时认为盐**改委无权作出“都发改基（2013）306号”文件，原告向盐城市发展和改革委员会申请了行政复议，请求确认盐**改委作出的都发改基（2013）306号文件违法，并责令其改正。2014年7月10日，盐城市发展和改革委员会作出了维持的复议决定。原告不服，诉来本院。

本院认为

本院认为，根据《盐城市盐都区人民政府办公室关于印发盐都区发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（都**（2010）72号），盐**改委负责盐都区固定资产投资的综合管理，按照权限核准、备案固定资产投资项目、企业投资项目和外商投资项目。本案的争议焦点为：被告盐**改委作出的《关于同意盐城市开新投**限公司新区城中村改造项目开展前期工作的意见》（都发改基（2013）306号）事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。《江苏省政府核准的投资项目目录（2004年本）规定，单片开发面积在10平方公里及以上的市政基础设施项目由省级投资主管部门核准；其他市政基础设施项目由市、县级政府投资主管部门核准。因此，盐**改委具有对该项目进行核准的权限。根据《**务院关于投资体制改革的决定》（国*（2004）20号）的规定：“二、转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位：（一）改革项目审批制度，落实企业投资自主权。彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业承包不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。……”，江苏省人民政府《省政府关于印发江苏省企业投资项目核准暂行办法江苏省企业投资项目备案暂行办法江苏省政府核准的投资项目目录（2004年本）的通知》（苏政发（2005）38号），其中《江苏省企业投资项目核准暂行办法》第八条规定：“根据需要，项目核准机关对符合产业政策的项目可向项目申报单位出具同意开展前期工作的意见，以便于相关职能部门进行专业审查。”以及《盐城市盐都区人民政府关于同意盐城**有限公司实施盐都新区“城中村”改造项目的批复》（都政复（2013）40号），盐**改委作出同意该项目开展前期工作的意见的都发改基（2013）306号文符合相关的投资管理规定。原告曹**等12人提出盐**改委作出都发改基（2013）306号文件存在以发文同意建设代替立项问题。该文件中明确规定要求该公司接到本意见后，严格按照有关规定，认真做好项目的规划、设计、资金落实等工作，抓紧向区有关部门办理相关手续，办理好项目核准所需的各项附件后，报该委核准。同时该文件还明确规定该意见并非核准该项目的行政许可决定，不应视为项目开工建设的依据。该项目经该委核准后方可开工建设。可见被告的发文是前期工作的意见，被告已经尽到了审查义务，故原告所述“以发文同意建设的形式代替立项手续”的问题，无事实依据。

综上，盐都发改委所作《关于同意盐城市开新投**限公司新区城中村改造项目开展前期工作的意见》（都发改基（2013）306号），是属于该委职责范围内作出的文件，该文件事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告曹**等12人诉请的理由不能成立，本院不予支持。据此，依据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告曹**、徐**、陈*、徐**、吴**、刘**、董**、陈**、徐**、徐**、于**、吴**要求确认被告盐城市盐都区发展和改革委员会作出的《关于同意盐城市开新投**限公司新区城中村改造项目开展前期工作的意见》（都发改基（2013）306号）违法的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告曹**、徐**、陈*、徐**、吴**、刘**、董**、陈**、徐**、徐**、于**、吴**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省**民法院。

裁判日期

二〇一四年十一月十一日