朱**、陈**与海门市海永乡人民政府不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告朱**、陈**诉被告海门市海*乡人民政府（以下简称海*乡政府）不履行行政补偿法定职责，于2015年4月7日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。经补正材料，本院于4月30日立案后，于5月4日向被告海*乡政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因张**、张**与本案的处理有利害关系，本院依法通知张**、张**作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年7月9日和7月29日公开开庭审理了本案。原告朱**、陈**，被告海*乡政府的副乡长陈**及委托代理人施桦，第三人张**、张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

2015年2月26日，原告朱**、陈**，第三人张**、张**向被告海*乡政府提交申请书，要求被告海*乡政府按400元／亩／年的标准补偿2007-2013年间的鸽龙港闸西土地补偿款。3月26日，被告海*乡政府作出《关于朱**等要求支付鸽龙港闸西土地赔偿款的答复意见书》，答复该问题早在2012年4月20日已处理完毕，该事项被告海*乡政府不再重新处理。

原告朱**、陈**诉称，原告朱**、陈**等4户于1996年共同出资围垦滩涂85.5亩。2004年，被告海*乡政府收回滩涂，仅补偿了2004年至2006年的部分围垦费。后经交涉，被告海*乡政府又补偿了2013年至2027年的围垦费，但对2007年至2013年期间拒绝补偿。2015年2月4日，原告朱**等4人要求被告海*乡政府补偿2007年至2013年的围垦费，被告海*乡政府答复2012年4月20日已一次性处理终结。请求责成被告海*乡政府履行2007年至2013年间围垦鸽龙港闸西土地补偿款239400元的补偿义务。

原告朱**、陈**为证明其主张，向本院提供以下证据：

1.身份证复印件、证明原告朱**、陈**身份。

2.江苏省组织机构代码信息表，证明被告海*乡政府主体资格。

3.申请书，证明原告朱**、陈**2015年2月4日向被告海*乡政府提出要求补偿2007年至2013年围垦费的申请。

4.关于朱**等人要求“乡政府对1996年参与围垦土地的部分村民给予相应的围垦补贴”一事的最终处理意见，证明被告海永乡政府只补偿了2005年至2006年的围垦补贴，2007年至2013年没有补偿。

5.关于朱**等要求支付鸽龙港闸西土地赔偿款的答复意见书，证明被告海*乡政府答复2012年4月20日已一次性处理终结，两原告对被告海*乡政府的答复不予认可。

6.2005年12月29日海永**济合作社与某村民达成的协议书，证明政府对其他村民2007年至2013年期间的围垦滩涂进行了补偿。

7.2013年4月26日海门市海永乡人民政府滩涂管理办公室与俞**签订的补偿协议书，证明被告海永乡政府对俞**2007年至2013年期间进行了补偿。

被告辩称

被告海*乡政府辩称，根据苏政发（1996）5号《省政府关于加快沿海滩涂开发的通知》的规定，政府鼓励对滩涂进行围垦开发，围垦后的滩涂由围垦当事人无偿使用十年。原告朱**、陈**，第三人张**、张**四人共同围垦了85.5亩滩涂。2004年，政府因发展需要对滩涂收回管理。2012年，原告朱**等人提出补偿要求，考虑到政府收回时间在2004年，距“无偿使用十年”的期限相差2年，故被告海*乡政府于2012年4月以800元／亩的标准（即400元／亩／年补偿2年），对原告朱**等四人合计补偿了68400元，同时明确该补偿为一次性补偿。2013年，原告朱**等人借整个围垦区域要收回的时机，要求享受2005年星岛种猪场租用原永西地块滩涂补偿标准，即400元／亩／年补偿至2027年，尽管当时“无偿使用十年”的期限已经到期，双方也就补偿事项达成一次性协议，但被告海*乡政府考虑历史原因、本着建设和谐海*的原则，在约定对既往年限（即2007年至2012年）不再补偿的前提下，对原告朱**等四人按照2005年星岛种猪场租用原永西地块滩涂时相同的处理结果即400元／亩／年补偿2013年至2027年合计15年。但星岛种猪场的补偿是商业行为，而非行政行为。原告朱**等人以此反复缠诉，既没有法律依据也没有事实根据。请求驳回原告朱**、陈**的诉讼请求。

2015年5月22日，被告海*乡政府向本院提供了以下证据、依据：

1.苏政发（1996）5号《省政府关于加快沿海滩涂开发的通知》，证明当时两原告响应了政府的号召参与围垦，文件规定参与开发滩涂的企业享有无偿使用期为10年。

2.海门市人民政府办公室（2010）1569号办文单、海永政发（2010）32号《关于将海永乡长江大堤外滩涂地配套海永项目的请示》、滩涂委托管理协议，证明被告海永乡政府自2011年1月1日开始具有管理滩涂的权限。

3.关于朱**等人要求“乡政府对1996年参与围垦土地的部分村民给予相应的围垦补贴”一事的最终处理意见，证明当时就围垦当事人应该无偿使用10年而未使用的2年达成了补偿协议。

4.海永政发（1996）6号《关于永隆沙北沿复垦开发的请示》，证明当时依照该批准文件准予开发。

被告海永乡政府在2015年7月29日庭审中当庭补充提供了证据：

5.海门市**民委员会与沈*2005年12月27日签订的《土地租用合同》，证明因星岛种猪场租用原永西村堤外滩涂期限为2006年1月1日至2027年10月31日，对有关滩涂围垦当事人补偿至2027年基于此。

第三人张*平述称，被告海*乡政府应当比照永西的标准补偿两原告和两第三人7年的围垦补偿款。

第三人张**未向本院提供证据。

第三人张**述称，两原告和两第三人已经获得2004年至2006年、2013年至2027年间的补偿，被告海*乡政府应当按照星岛种猪场租用永西地块滩涂的标准补偿2007年至2012年间的围垦补偿款。

第三人张**未向本院提供证据。

经庭审质证，原告朱**、陈**对被告海永乡政府提供的证据1的真实性不认可；对证据2、4认为与本案不具关联性；对证据3的真实性无异议；对证据5认为与本案不具关联性。第三人张**、张**对被告海永乡政府提供的证据1、2不发表质证意见；对证据3无异议；对证据4、5认为与本案不具关联性。

被告海永乡政府对原告朱**、陈**提供的证据1、2无异议；对证据3的真实性无异议，但认为被告海永乡政府是2015年2月26日才收到申请书；对证据4、5的真实性无异议；对证据6、7认为与本案不具有关联性，星岛种猪场围垦的补偿是商业行为。第三人张**、张**对原告朱**、陈**提供的证据无异议。

本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据材料依法确认其效力。被告海*乡政府提供的证据1系江苏省人民政府下发的文件，真实性予以认定；证据2中海门市人民政府办公室（2010）1569号办文单、海*政发（2010）32号文件及系海门市人民政府办公室办文批单及被告海*乡政府的请示，真实性予以认定，且与本案具有关联性，滩涂管理协议系被告海*乡政府与海门**滩管理局签订，从此后被告海*乡政府与两原告等人达成的协议来看，被告海*乡政府实际履行了协议确定的滩涂管理权，真实性予以认定，亦与本案具有关联性；证据4与本案具有关联性，能够证明滩涂开发的时间、区域等内容；证据5未在答辩期内提供，不能作为认定案件事实的依据。两原告提供的证据6、7与本案不具关联性，不予认定。

本院查明

经审理查明，1996年1月5日，江苏省人民政府作出苏政发（1996）5号《省政府关于加快沿海滩涂开发的通知》，鼓励沿海滩涂开发，同时明确对于开发滩涂的企业，从发放土地使用证之日起，免缴国有土地使用费10年等优惠政策。同年1月30日，被告海*乡政府向海门市人民政府提出《关于永隆沙北沿复垦开发的请示》，申请对永隆沙北沿鸽龙港闸至上海市崇明县交界东西长1500米，南北长50米至100米不等区域滩涂进行开发利用，所需资金自行解决，风险自负。同年2月2日，海门市人民政府领导批示同意。1996年，原告朱**、陈**及第三人张**、张**共同出资在鸽龙港闸西围垦滩涂共计85.5亩。围垦滩涂时明确由围垦当事人划出10亩围垦的滩涂归海门市财政局芦滩管理所，作为芦苇损失的补偿。

2004年因社会经济发展需要，政府对案涉区域的滩涂收回管理。2010年9月27日，被告海*乡政府向海门市人民政府提出《关于将海*乡长江大堤外滩涂地配套海*项目的请示》，要求对海*乡达标江堤外的所有滩涂地由海门**滩管理所划归被告海*乡政府管理。2011年1月1日，海门**滩管理所与被告海*乡政府签订一份《滩涂委托管理协议》，约定自2011年5月1日起，海*乡堤外滩涂委托被告海*乡政府负责管理，原由海门**滩管理所与有关单位签订的承包协议，自移交之日起由被告海*乡政府行使权利和义务，被告海*乡政府上交海门**滩管理所管理费88万元等内容。2012年，原告朱**等人就被收回的滩涂向被告海*乡政府提出补偿要求。同年4月20日，被告海*乡政府与原告朱**、陈**达成补偿处理意见，即《关于朱**等人要求“乡政府对1996年参与围垦土地的部分村民给予相应的围垦补贴”一事的最终处理意见》，该处理意见明确被告海*乡政府以每亩800元的标准一次性补偿原告朱**、陈**68400元。同时明确，该处理意见为最终处理意见，签字后不得反悔，不得提出其他要求；当年参与围垦人员的组成、围垦面积的核定以及处理意见生效后产生的可能后果，由原告朱**、陈**负责。上述处理意见签字后，被告海*乡政府向原告朱**、陈**等人支付了补偿款。第三人张**、张**亦按照围垦滩涂的面积分得该补偿款。

2015年2月26日，原告朱**、陈**及第三人张**、张**向被告海*乡政府提出申请，要求被告海*乡政府补偿2007年至2013年共7年的围垦补偿费。3月26日，被告海*乡政府作出《关于朱**等要求支付鸽龙港西土地赔偿款的答复意见书》，答复原告朱**等人提出的问题在2012年4月20日已处理完毕，且签字认可，该事项被告海*乡政府不再重新处理。

本院认为

本院认为，根据当事人诉辩意见及当庭陈述，本案的争议焦点是原告朱**、陈**及第三人张**、张**的主张是否有事实根据和法律依据。

《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。第八条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第四十条规定，开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项规定，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，属于全民所有即国家所有。第十七条第二款规定，在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。第十七条第四款规定，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。从以上规定可以看出，滩涂资源除法律规定属于集体所有的以外都属于全民所有即国家所有，滩涂资源经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。本案中，苏政发（1996）5号《省政府关于加快沿海滩涂开发的通知》明确对于开发滩涂的企业，从发放土地使用证之日起，免缴国有土地使用费10年等优惠政策。被告海*乡政府亦按该文件执行，对于围垦滩涂的企业或者个人给予无偿使用10年的优惠政策。两原告及两第三人1996年出资围垦了85.5亩滩涂的事实，被告海*乡政府不持异议。两原告及两第三人对于被告海*乡政府已经补偿2004年至2006年未无偿使用土地期间的费用68400元亦认可。虽然按照相关政策围垦滩涂的当事人有权无偿使用10年所围垦的土地，但无偿使用期届满后，围垦当事人不再享有土地使用权利，该土地的权属归国家所有，围垦当事人需要继续使用该土地的应当按照法律规定或者合同约定获取土地使用权。两原告及两第三人在2004年政府收回滩涂之后，即不再享有该土地的使用权，鉴于距无偿使用10年的期限尚有2年未届满，2012年4月20日，被告海*乡政府与两原告达成补偿协议，且已经实际履行，这已经充分保障了围垦当事人的权益，也符合相关政策的规定。两原告及两第三人对此没有异议，亦当庭承认实际分得该补偿款。在滩涂使用权收归政府之后，两原告及两第三人再要求被告海*乡政府补偿2007年至2013年间的围垦补偿费缺乏事实基础，亦没有法律和政策依据，本院实难支持。

至于两原告及两第三人提出被告海*乡政府按照400元／亩／年的标准补偿了2013年至2027年间的围垦补偿，亦应当参照该标准补偿2007年至2013年的问题。被告海*乡政府陈述系因为星岛种猪场租用了永西地块滩涂的使用期限至2027年，星岛种猪场按此标准的补偿行为系商业开发补偿行为，被告海*乡政府仅为了化解矛盾、构建和谐社会而参照该标准给予了两原告及两第三人补偿。该补偿行为系被告海*乡政府与两原告、两第三人等人协商一致的结果，本院不加干涉，但这并不意味着该补偿就完全符合法律规定或者政策规定。两原告及两第三人要求被告海*乡政府按此标准给予补偿2007年至2013年围垦补偿款则缺乏法律依据和政策依据。更何况星岛种猪场的补偿标准并非法律规定的标准，也非被告海*乡政府作出补偿的政策依据。

综上，被告海永乡政府对原告朱**、陈**等围垦的滩涂在收回管理之后对无偿使用10年中未使用的2年已经作出了相应的补偿，符合相关的政策规定，充分保障了两原告及两第三人的合法权益。原告朱**、陈**及第三人张**、张**要求给予2007年至2013年间的围垦补偿缺乏法律依据和政策依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告朱**、陈**、第三人张**、张**要求责成被告海永乡人民政府履行7年（2007年至2013年）滩涂围垦费239400元补偿义务的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告朱**、陈**、第三人张**、张**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省**民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南**政局，开户行：中**行南通市西被闸支行，帐号：4782）。

裁判日期

二〇一五年七月二十九日