何**、连静与苏州市住房和城乡建设局行政征收一审行政判决书

审理经过

原告何**、连静因诉被告苏州市住房和城乡建设局征收行政管理一案向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月24日受理后，依法组成合议庭进行审理，同年4月25日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院于2014年5月27日公开开庭进行了审理。原告何**及其与原告连静的委托代理人汪**，被告委托代理人高**、顾**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告苏州市苏州市住房和城乡建设局于2012年12月4日作出了编号为NO.2012036号的《关于房屋征收暂停办理相关手续的通知》（以下简称《暂停通知》），其主要内容为：因天赐庄片区保护和利用工程项目建设，根据规划，下列地段房屋拟实施征收。根据《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（以下简称苏州市《征补暂行办法》）第九条的规定，从即日起请暂停办理该范围内的“新建、改建、扩建房屋、改变房屋和土地性质用途，房屋析产、买卖、赠与、租赁和抵押，户口迁入或者分户，房产公证，工商营业执照，税务登记”等相关手续。时间自2012年12月5日至2013年12月4日止。并附拟征收范围。

被告于2014年5月5日向本院递交了作出被诉行政行为的证据：1、房屋征收申请受理通知书；2、苏州天赐庄片区保护和利用建设有限公司“国有土地房屋征收申请书”；3、天赐庄历史文化片区征收范围内门牌号；4、苏**改委关于“天赐庄片区保护与利用工程”房屋征收符合苏州市国民经济和社会发展规划及年度计划的证明；5、苏州市规划局项目规划意见（含规划定点红线图）；6、苏州市国土资源局建设项目用地范围土地性质及土地利用总体规划情况说明，上述证据均证明被告受理征收申请及发出通知的行为符合法律规定。

被告提供的法律法规依据：《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》。

原告诉称

原告何**、连静诉称：原告夫妻是苏州市十梓街29-1号的房屋权利人。自2012年12月初开始，被告向各相关单位发出《暂停通知》。原告认为被告的上述具体行政行为违法。1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称**务院《征补条例》）第八条的规定，征收应当符合“为了保障国家安全，促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”的原则，且应当“由市、县级人民政府作出房屋征收决定”。目前为止，原告仅看到被告发出的上述《暂停通知》，却没有看到该《暂停通知》确定的“征收”法定方式的前置依据即“房屋征收决定”。在没有由市县级人民政府作出“房屋征收决定”情况下，实施房屋征收并作出《暂停通知》的具体行政行为，不符合**务院《征补条例》的规定。2、按照**务院《征补条例》的规定，作出暂停办理相关手续的期限最长不得超过1年。而在本案中，被告作出暂停期限截止于原告起诉时已经超过上述规定期限，违反了该条例的规定。3、本案不符合**务院《征补条例》规定的征收条件：征收的前置条件不合法；不符合公共利益的需要；未作出征收决定也未进行公告。为此，请求：1、判令被告作出的《暂停通知》的具体行政行为违法；2、由被告承担本案的诉讼费用。

为证明其观点，原告提供了以下证据：1、房屋产权证，证明原告为十梓街29-1号房屋的权利人，被告的违法行政行为影响到原告的合法权利，原告为适格的原告；2、《暂停通知》；3、姑苏区天赐庄片区保护与利用项目建设指挥部出具的“情况说明”。证据2、3证明被告实施了具体行政行为，且原告的房屋位于被告具体行政行为影响的范围；4、说明及房产分丘平面图，证明原告的房屋位于被告具体行政行为影响的范围；5、告知函和承诺书，证明被告的具体行政行为已经实质性影响原告的正常经营。

被告辩称

被告苏州市住房和城乡建设局辩称：一、答辩人作出《暂停通知》的行为符合法律法规的规定。1、2012年12月3日，答辩人收到房屋征收申请人苏州天赐庄片区保护和利用建设有限公司提交的关于天赐庄片区保护和利用项目房屋征收申请及相关材料，经审查后于当日予以受理，并于2012年12月4日发出《暂停通知》。2、答辩人受理房屋征收申请的行为符合苏州市《征补暂行办法》第八条之规定：“符合**务院《征补条例》第八条、第九条规定的公共利益建设项目，需要征收国有土地上单位、个人房屋的，由项目建设单位向政府提出房屋征收申请。建设项目应当具备项目批准文件、建设用地规划许可证（含规划红线图）、土地性质证明等有关材料。”3、答辩人作出《暂停通知》的行为符合苏州市《征补暂行办法》第九条之规定：“房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当书面通知国土、住建、规划、公安、司法、工商等部门暂停办理征收范围内的新建、改建、扩建房屋，改变房屋和土地性质用途，房屋析产、买卖、租赁和抵押，户口迁入或者分户，房产公证，工商营业执照等相关手续。暂停期限最长不得超过一年。”二、答辩人作出《暂停通知》的行为不属于具体行政行为，不具有可诉性。请求法院驳回原告的起诉。

经庭审质证，原告对于被告提供的证据的真实性无异议，但对其证明效力以及与本案的关联性有异议，第一，上述证据未见苏州市人民政府对于天赐庄片区保护和利用工程的征收决定，被告的证据不能证明其具体行政行为有合法的依据。第二，按照**务院《征补条例》的规定，应由市县人民政府作出房屋征收决定，由房屋征收主管部门实施征收，但根据被告向法庭提交的证据，原告认为征收程序不符合该条例的规定。另外，被告未向法庭提交其作出的具体行政行为的证据。

被告对于原告提供的证据的真实性没有异议，但认为被告之行为未对原告造成实质性影响。对于证据3和证据5，原告只有到房管部门办理抵押，相关部门不予办理时才受到影响。只有此时原告认为自己权利受到侵害时可向不予办理的机关主张行政不作为。

本院认为

本院认为：原、被告所举证据均真实、合法、与本案有关联，本院依法予以确认。

根据本院确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：

原告何**、连静系苏州市十梓街29-1号房屋的产权人。2012年11月28日，苏州天赐庄片区保护和利用建设有限公司因天赐庄保护与利用项目建设需要，向苏州市人民政府提出国有土地上房屋征收申请，要求对本项目规划红线范围内的房屋进行征收，并附苏州市规划局项目规划意见（含规划定点红线图）、苏**改委关于“天赐庄片区保护与利用工程”房屋征收符合苏州市国民经济和社会发展规划及年度计划的证明、苏州市国土资源局建设项目用地范围土地性质及土地利用总体规划情况说明等文件。被告于2012年12月3日对上述房屋征收申请予以受理。并于次日向相关行政机关发出了编号为NO.2012036号的《暂停通知》，原告何**、连静所有的本市十梓街29-1号房屋在上述拟征收范围内。

法庭辩论中，原、被告围绕被告所作出的《暂停通知》是否属于具体行政行为，是否合法发表了辩论意见。

原告认为：1、被告所实施的行为是针对特定的人，且不具备反复适用的特点，因此该行为是行政诉讼法意义上的具体行政行为，具有可诉性。2、根据**务院《征补条例》第八条的规定，征收范围确定是被告实施本案具体行政行为的前提，而征收范围的确定是征收决定，不是被告理解的在征收过程中产生的一个随时可能发生变动的征收范围。此外，根据苏州市《征补暂行办法》的规定，建设项目应当具备项目批准文件、建设用地规划许可证等，而被告提交的规划部门的项目规划建议，不等同于建设用地规划许可证，被告作出具体行政行为的前提存在瑕疵。3、暂停办理相关手续超过了法律规定的最长期限，该状态是基于同一事实和理由而产生的继续状态，被告认为分两次作出暂停办理相关手续的行为为两个具体行政行为的解释不符合法律的规定。××、被告的具体行政行为对原告造成了损害，原告是适格的诉讼主体。

被告认为：1、被告的行政行为针对的是不特定的对象，可以反复适用，应当认为是具有普遍约束力的决定、命令，不是具体行政行为。2、根据苏州市《征补暂行办法》的条文排序，征收工作的进程顺序应是确定征收范围、进行房屋调查、拟定补偿方案、作出征收决定。征收范围是根据规划红线图确定的，是在征收决定前进行的。3、从立法目的上看，暂停办理相关手续的目的是防止被征收人知道房屋被征收后，实施新建、改建等不当增加补偿费用的行为。无论是房屋调查结果还是拟定的补偿方案，都是需要向社会公告，因此暂停通知必然在上述公告之前。4、苏州市《征补暂行办法》与**务院《征补条例》并不矛盾，前者是对后者的细化。5、被告只是通知相关部门暂停办理，至于是否决定办理还是由有关部门依据其操作规程和相关法律规定予以决定，原告无法办理相关权证，应就不能办理该权证提起相关诉讼。

本院认为：被告所作出的《暂停通知》所针对的对象为拟征收范围内的房屋权利人及相关人员，该影响范围是确定的，针对的事项是暂停办理“新建、改建、扩建房屋，改变房屋或土地性质、用途，房屋析产、买卖、赠与、租赁和抵押，户口迁入或者分户、房产公证，工商营业执照，税务登记”等相关手续，该事项也是具体明确的，不具有反复适用性，且对上述拟征收范围内的房屋权利人直接产生影响，属于行政诉讼上的具体行政行为，具有可诉性。被告关于《暂停通知》不属于具体行政行为，不具有可诉性的观点本院不予采纳。

**务院《征补条例》第十六条规定“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。”该条规定的目的之一是防止在征收过程中不当增加补偿费用。实践中，不当增加补偿费用的行为大多发生在征收决定作出前。同时，根据《物权法》第二十八条的规定，因人民政府的征收决定等导致物权设立、变更或者消灭的，自征收决定等生效时发生效力；**务院《征补条例》第十三条第三款规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”，因此，房屋所有权与国有土地使用权在征收决定作出并公告后即已发生转移，原权利人当然不得再实施只有房屋权利人才有权实施的新建、扩建、改建房屋、析产、买卖、赠与等行为，此时不是“暂停”而是无权办理相关手续。综上，如按原告主张，暂停办理相关手续应在征收决定之后，就失去了其防止当事人不当增加补偿费用的意义，与该条文设定的目的相背，故原告的上述主张本院不予采纳。根据苏州市《征补暂行办法》第八条的规定，项目建设单位苏州天赐庄片区保护和利用建设有限公司向苏州市人民政府提交了房屋征收申请书、并递交了建设项目批准文件、项目规划意见（附规划红线图）及土地性质证明等材料，作为房屋征收部门的被告于2012年12月3日对项目建设单位的上述申请审查并受理，可认定征收范围已基本确定。因此，被告于2012年12月4日作出《暂停通知》，符合《征补条例》第十六条及苏州市《征补暂行办法》第九条的规定。

关于原告提出的被告作出的暂停办理相关手续的期限已超过一年，本院认为，在原告诉请确认违法的《暂停通知》中明确暂停办理的时间自2012年12月5日至2013年12月4日止，未超过一年的有效期限。本案未有证据证明被告对此期限进行了延长，且即使有延期，亦属于另一行政行为，不影响本案中被告于2012年12月4日所作《暂停通知》的合法性。另，关于原告提出的本案不符合《征补条例》规定的征收条件的观点，因涉及征收决定的合法性，不属于本案审理的范围，本院不予理涉。

综上，被告所作出的《暂停通知》符合法律规定，原告要求确认其违法的观点，本院不予支持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告何**、连静的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告何**、连静负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省**民法院。同时应向江苏省**民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州**民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10×××99。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一四年八月十二日