陈**与南通市**道办事处、南通市港闸区住房和城乡建设局行政确认二审行政判决书

审理经过

陈**与南通市**道办事处（以下简称陈**道办）、南通市港闸区住房和城乡建设局（以下简称港闸区住建局）确认房屋产权面积变更行为违法一案，江苏省如东县人民法院分别于2014年12月17日、2015年1月28日作出（2014）东行初字第00164号行政判决、行政裁定，陈**道办不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，陈**（2000年9月21日去世）与陈**（2010年1月24日去世）共生育四子一女，四子依次为陈**、陈**（已故）、陈**以及陈**，女儿陈**。陈**与孙**原为夫妻关系，生一子陈**。

南通**党委以及南通市港闸区人民政府（以下简称港闸区政府）决定在其辖区陈*、幸福街道部分村实施“万顷良田建设工程”。为推动该工程的实施，港闸区政府于2011年3月10日印发《关于加强港闸区“万顷良田建设工程”搬迁管理的意见》的通知（港闸政（2011）56号）。意见确定：1、港闸区“万顷良田工程指挥部”是工程推进的主体单位，负责工程计划的安排、秩序把握、资金拨付、考核验收等工作。2、项目所在地街道是工程实施责任单位，负责搬迁工作的宣传与摸底、评估与补偿、拆除与安置、信访与协调。3、评估单位、拆迁公司的产生按照《区内拆迁工程招投标工作管理办法》执行。

因陈**的房屋处于“万顷良田建设工程”二期三批搬迁工程之列，2012年5月30日，经过其村民委员会初审，街道办审核以及推进办（建设局）审批后，作出产权人为陈**（已故）、陈**、孙**、陈**、陈**以及陈**的港闸区陈桥街道万顷良田二期三批工程拆迁面积确认表，所确认的涉诉房屋（平房）合法建筑为105.5平方米，应安置面积为105.5平方米。2012年6月1日，南通中诚**询有限公司接受南通新**展有限公司的委托，作出了中诚信（2012）金**标段字第8052号南通市城市房屋拆迁专项评估报告，对陈**（故）、陈**、孙**、陈**、陈**以及陈**户位于南通市港闸区陈桥街道陈桥村11组的房屋进行了评估。次日，搬迁实施单位南通金**房屋**公司与被拆迁房屋所有人陈**、孙**、陈**、陈**以及陈**签订了港闸区农村房屋搬迁补偿安置协议，协议约定的拆迁总建筑面积为105.5平方米。

2013年8月12日，陈**作为选房人选定了南通市港闸区怡景新居17-206房一套，建筑面积为134.18平方米，并选定车库号为17-102的车库一间，面积为18.23平方米。因陈**与孙**、陈**等人对安置房屋的权属发生纠纷，陈**曾以孙**，陈**，陈**，陈**，陈**为被告向南通市港闸区人民法院（以下简称港**法院）提起民事诉讼，要求确认南通市港闸区怡景新居17栋206室以及17栋102室车库由陈**结算购买，产权归陈**所有。后陈**于2014年2月27日申请撤回起诉，港**法院于同日作出（2013）港民初字第0695号民事裁定，准许陈**撤回起诉。在该案的审理过程中，港**法院于2014年2月14日向陈*街道办出具司法建议书，建议陈*街道办对陈万荣户的搬迁补偿安置认真复核，并将复核结果在5日内函告该院，并建议陈*街道办在今后拆迁过程中加强审查工作，注意被拆迁房屋与房产登记资料是否一致；如不一致时，应当进行实地勘察，确认是否按审批规定建房，或者存在房屋产权登记错误等，杜绝“看房拆迁”或“看证拆迁”。惟有这样，方能避免因房、证不一致导致拆迁补偿和安置误差的情况发生。

2014年2月15日，在经过村民委员会初审，陈*街道办审核后，重新作出产权人为陈**（已故）的港闸区陈*街道万顷良田二期三批工程拆迁面积确认表，确认该户房屋合法建筑面积为55.4平方米，应安置面积为55.4平方米。港闸区拆迁办在推进办（建设局）审批意见一栏加盖了印章。2014年2月17日，陈*街道办向港**法院出具关于陈**（已故）房屋拆迁及相关情况说明，告知该院将陈**的遗产房确认为55.4平方米的情况，并将上述于2014年2月15日作出的拆迁安置确认表作为附件，附在该说明之后。

陈**道办、港闸区住建局当庭陈述，将涉案房屋拆迁面积确认为105.5平方米的计算依据为：1986年1月25日，陈**建房时审批该户所有的合法建筑面积是216平方米，实际建房面积217.2平方米。陈子新于1990年1月3日申请建房面积96平方米，应当拆除面积为49.6平方米。陈**于1986年12月4日申请建房96平方米，应当拆除面积的为60.9平方米。用216平方米减去49.6平方米再减去60.9平方米，得出核定的合法面积为105.5平方米。现将原确认的合法面积105.5平方米变更为55.4平方米的依据为：根据陈**的陈述，1986年12月4日申请人为陈**的南通县村镇建房用地审批表所列的申请人陈**并非本案原告陈**，而是另一个陈**，同时出现了2000年7月本案原告陈**的建房用地申请表，该表记载的原告陈**在当年建房时应当拆除的面积为111平方米，故将原扣减的陈**应当拆除的房屋面积60.9平方米调整为扣减陈**应当拆除房屋面积111平方米，得出变更后的面积为55.4平方米。

另查明，1986年1月25日，陈**作为户主的建房准建证上所记载的家庭人口及组成情况为8人，分别为妻、长子、次子、三子、四子、次媳、孙以及陈**本人，总建筑面积为216平方米。1986年12月4日，申请人为陈**的建房用地审批表所记载的人数为4人，标准加照顾面积为96平方米，住房面积为60.9平方米。1990年元月3日，申请人为陈**（即陈**）的建房用地定位定线调查表所记载的建筑面积为49.6平方米，家庭成员包含妻孙**，子陈**。2000年7月，申请人为陈**的建房用地申请表所记载的原房屋建筑面积为111平方米，家庭成员包含妻秦**以及、女陈*，申请宅基地面积为133平方米，建筑占地面积为93平方米，申请建楼房二层三间。2014年1月21日，陈*街道办曾作出关于陈**遗产房的情况说明一份，表明涉案房屋拆迁的面积认定为105.5平方米。

还查明，2013年4月1日，中共南**编制委员会作出关于增加职责和内设机构的通知（港闸编委（2013）5号），增加港闸区住房和建设环境保护局的管理职能为：负责编制全区年度房屋征收计划，根据征收计划组织安排对征收范围内的房屋状况、住户情况进行摸底、登记及数据统计等工作；根据工程需要，协调与市政府行业管理部门的关系，负责按程序办理征收手续，代表区政府制作征收决定；负责落实征收项目购买社会服务和评估招投标工作，并办理相关委托合同；负责组织相关部门对征收项目工程进行验收；协助有关部门处理司法强拆事宜；负责征收考核工作，负责做好区政府交办的其他工作。同时将港闸拆迁办更名为南通市**服务中心，仍为区政府直属事业单位，委托港闸区住房和建设环境保护局管理，主要职能为协助做好全区征收项目的征收和补偿工作；为不服决定户提供复议和诉讼服务；协助相关部分对拒不执行决定户依法处理司法强拆事宜等。同年9月10日，中共南**编制委员会作出关于调整港闸区住房和建设环境保护局机构设置的通知（港闸编委（2013）20号），将南通市港闸区住房和建设环境保护局调整为港闸区住建局、南通**境保护局，调整后两局合署办公。

一审法院认为

原审法院认为，本案的争议焦点为：陈*街道办、港闸区住建局于2014年2月15日作出的涉案房屋拆迁面积确认表以及陈*街道办于2014年2月17日向港**法院出具的涉案房屋拆迁及相关情况的说明是否合法？

被上诉人辩称

首先，陈*街道办、港闸区住建局于2014年2月15日作出的涉案房屋拆迁面积确认表所载的“推进办（建设局）审批意见”一栏的盖章单位为港闸区拆迁办，而港闸区拆迁办已于2013年4月1日被中共南**编制委员会更名为南通市**服务中心。对此，港闸区住建局辩称港闸区拆迁办的盖章行为是为了解决遗留问题，其认可该盖章行为。原审法院认为，港闸区拆迁办在已经被更名的情况下，港闸拆迁办就不能再作为适格的主体行使权利义务。港闸区住建局即使要将相关权限进行委托，也应当委托适格的主体，如继续行使港闸区拆迁办职权的南通市**服务中心，而不应当采用“复活法”，让已经不复存在的单位再行委托职权，故港闸区住建局委托港闸区拆迁办对涉案房屋拆迁面积变更行为进行确认的行为无效。两个以上行政机关共同作出的具体行政行为，其中一个行政机关的行为无效，则该具体行政行为当然无效，故陈*街道办、港闸区住建局于2014年2月15日作出的涉案房屋拆迁面积确认行为无效。

其次，涉案房屋已经于2012年5月30日经该村村民委员会初审，街道办审核以及推进办（建设局）审批后，作出了拆迁面积确认表。搬迁单位南通金**有限公司与被拆迁房屋所有人陈**、孙**、陈**、陈**以及陈**已经依据所确认的面积签订了房屋搬迁补偿安置协议。拆迁面积确认表系房屋搬迁补偿安置协议的基础。房屋搬迁补偿安置协议是搬迁人与被搬迁人对房屋搬迁安置的相关问题进行协商，并达成的协议。该协议是搬迁人与被搬迁人通过真实意思表示一致建立起来的交易关系，属于民事合同范畴并受合同法调整。合同法规定，依法成立的合同受法律保护，对当事人具有约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除。因此，在涉案房屋搬迁补偿安置协议未经法定程序予以撤销或者当事人协议变更的前提下，应当遵照执行，不得擅自作出与协议内容相违背的行为。

再次，在陈**道办、港闸区住建局于2014年2月15日作出的涉案房屋拆迁面积确认表无效的情形下，陈**道办于2014年2月17日向港**法院出具的涉案房屋拆迁及相关情况的说明在所依据的基础材料无效的情况下，亦当然无效。

此外，陈**经合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，不影响本案的审理，视为其放弃陈述、举证以及对证据发表质证意见等权利。

综上，陈**道办、港闸区住建局于2014年2月15日作出的涉案房屋拆迁面积确认表以及陈**道办于2014年2月17日向港**法院出具的涉案房屋拆迁及相关情况的说明内容不合法，无事实和法律依据。陈**要求确认涉案房屋拆迁面积确认表以及相关情况说明无效的诉讼请求，依法予以支持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十七条第二款第（三）项之规定，判决确认陈**道办、港闸区住建局于2014年2月15日作出的产权人为陈**（已故）的港闸区陈*街道万顷良田二期三批工程拆迁面积确认表无效；确认撤销陈**道办于2014年2月17日作出的关于陈**（已故）房屋拆迁及相关情况的说明无效。

2015年1月28日，原审法院作出（2014）东行初字第00164号行政裁定，将上述判决书主文第二项更正为：确认南通市**道办事处于2014年2月17日作出的关于陈**（已故）房屋拆迁及相关情况的说明无效。

陈*街道办上诉称，1.原审认定事实不清：原审对于港**法院发出的司法建议断章取义；原审对于其提供的10组证据的真实性进行了认定，但认为证据2至10不能达到举证目的，明显错误；原审混淆了具体行政行为与民事行为的概念。2.原审判决适用法律错误。请求发回重审或依法改判。

被上诉人陈**答辩称，1.原审查明事实清楚，适用法律正确，程序合法：港闸区拆迁办在名称已经变更无职权的情况下盖章确认的行为无效；原审认定清楚。拆迁面积确认表从表面上看是行政机关的单方行为，但实质上是双方对拆迁面积的合意，受法律保护。上诉人的理由不能成立，与事实不符。2.港闸区法院发出司法建议并非要求陈*街道办一定要减少面积，陈*街道办在收到司法建议后于2014年1月21日作出关于陈**遗产房的情况说明，该说明对面积的核定和原来一样。但在同年2月17号作出的面积核定却确认为55.4平方米，前后不一致，说明陈*街道办的认定具有随意性，不符合法律规定，且与事实不符。陈**的面积不仅仅是105.5平方米。上诉人在原审中的举证目的没有达到，原审法院对此认定正确。3.上诉人认为原审混淆民事法律关系和行政法律关系的理由是错误的。面积是经被上诉人确认后作出的行为，是双方的法律行为，并非是上诉人的单方行为。4.上诉人认为会对社会公共利益造成损害的说法也不成立，被上诉人的合法权益应该予以保护。请求维持原审判决。

港闸区住建局答辩称，1.2014年2月15日的拆迁面积确认表内容真实合法；2.陈**道办向港**法院出具的情况说明真实有效，原审法院判决确认无效没有事实和法律依据；3.行政诉讼不能与民事诉讼相抵触，但原审法院却将两个完全不同的诉讼扯到了一起，对将来处理拆迁协议中的错误建筑面积和析产继承等都将造成一个死结。同意陈**道办的上诉理由，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判。在本院审理过程中，其补充答辩称，港**法院的司法建议说的是在审判中发现错误，并非是说多了还是少了。1月5号的说明是无效的说明，是信访说明。

陈**等五个原审第三人述称，在建房审批面积的时候，按照人口是一人24个平方米，故上诉人现在将其父母的房屋面积核定为55.4平方米与事实不符。理由是，如果只有这么些面积，我们这么多人当时在还没有结婚的时候不可能住得下。认可原审法院判决，请求予以维持。

在陈**道办提起上诉后，原审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。

本院查明

本院经审理，对原审法院经庭审举证、质证并经认证后查明的案件事实予以确认。

本院认为

本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及原审法院的判决内容，本案争议焦点是，陈**道办、港闸区住建局于2014年2月15日作出的涉案房屋拆迁面积确认表以及陈**道办于2014年2月17日向港**法院出具的涉案房屋拆迁及相关情况的说明是否属于具体行政行为、是否合法。

关于陈*街道办、港闸区住建局于2014年2月15日作出的涉案房屋拆迁面积确认表以及陈*街道办于2014年2月17日向港**法院出具的涉案房屋拆迁及相关情况的说明是否属于具体行政行为问题。具体行政行为是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益。具体行政行为最突出的特点，就是行为对象的特定化和具体化，属于某个个人或组织，或者某一具体社会事项。本案中，陈*街道办出具的情况说明虽是针对港**法院向其发出的司法建议的回应，表面上看是两者之间的内部公文往来，但因该情况说明已经为本案中的陈**等人知晓且其已经获取了该情况说明的书面材料，在此情形下显然已转化为外部行为，且对陈**等人的权利义务必将产生实际影响，故属于具体行政行为，该行为具有可诉性。

关于陈*街道办、港闸区住建局于2014年2月15日作出的涉案房屋拆迁面积确认表以及陈*街道办于2014年2月17日向港**法院出具的涉案房屋拆迁及相关情况的说明是否合法问题。职权法定是对行政机关所作具体行政行为的基本要求。本案中，分析涉案房屋拆迁面积确认表与涉案房屋拆迁及相关情况说明是否合法，必须从以下两个方面分析。第一，关于涉案房屋拆迁面积确认表与涉案房屋拆迁及相关情况说明的法律性质问题。本案中，陈*街道办、港闸区住建局于2014年2月15日作出的涉案房屋拆迁面积确认表以及陈*街道办于2014年2月17日向港**法院出具的涉案房屋拆迁及相关情况的说明，其出具的前提虽然是回应港**法院的司法建议，但从法律性质而言，该行为具备了行政确认的法定要件，故应属于行政确认行为，并且是一种对事实的行政确认行为。第二，关于涉案房屋拆迁面积确认表与涉案房屋拆迁及相关情况说明的合法性问题。这一问题涉及到涉案房屋拆迁面积确认表与涉案房屋拆迁及相关情况说明的出具主体是否合法，是否具有法定职权问题。本案中，陈*街道办、港闸区住建局于2014年2月15日作出的涉案房屋拆迁面积确认表所载的“推进办（建设局）审批意见”一栏的盖章单位为港闸区拆迁办，但港闸区拆迁办已于2013年4月1日被中共南**编制委员会更名为南通市**服务中心，故从法律属性上而言，港闸区拆迁办的主体已消亡。在此前提下，根据职权法定的要求，既然行使行政职权的主体已不复存在，则港闸区拆迁办的盖章行为不能产生法律效力，且属于无效的法律行为。

港闸区住建局在原审中辩称港闸区拆迁办的盖章行为是为了解决遗留问题，其认可该盖章行为的理由没有法律依据。进一步而言，港闸区在拆迁办涉案房屋拆迁面积确认表所载的“推进办（建设局）审批意见”一栏的盖章行为没有法律依据，明显属于无效的法律行为。该无效法律行为直接导致了涉案房屋拆迁面积确认表中的行政确认行为全部无效，不存在民事法律行为中的所谓经“事后追认”后有效，或者部分有效部分无效的说法。而陈*街道办出具涉案房屋拆迁及相关情况的说明是基于上述房屋拆迁面积确认表中的行政确认行为，由于前提条件即该确认行为无效，则陈*街道办在此基础上出具的上述房屋拆迁及相关情况的说明亦当然无效。况且，该涉案房屋拆迁及相关情况说明与其于2014年1月21日作出的关于陈**遗产房的情况说明中有关涉案房屋拆迁的面积应认定为105.5平方米的行为显然自相矛盾。而在前一行为未经法定程序撤销的情况下，其此后就同一事实问题所作出的后一行为应认定为无效。

综上，原审法院关于港闸区拆迁办在已经被更名的情况下，其就不能再作为适格的主体行使权利义务。港闸区住建局委托港闸区拆迁办对涉案房屋拆迁面积变更行为进行确认的行为无效，以及陈*街道办、港闸区住建局于2014年2月15日作出的涉案房屋拆迁面积确认表以及陈*街道办于2014年2月17日向港**法院出具的涉案房屋拆迁及相关情况的说明内容不合法，无事实和法律依据等判决理由并无不当，所作判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。陈*街道办的上诉理由以及港闸区住建局的答辩理由不没有事实和法律依据，本院对陈*街道办的上诉请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人南**道办事处负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月八日