周*、姜**与南通**设局二审行政判决书

审理经过

上诉人周*、姜**因城建行政其他一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00114号行政判决向本院提起上诉。本院于2015年6月23日立案受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人周*、姜**的共同委托代理人顾军，被上诉人南通市城乡建设局的委托代理人张*、钱树林，被上诉人江苏省苏建**崇川分公司（以下简称苏建崇川分公司）的委托代理人卢*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2010年11月，苏**分公司在南通市崇川区城山路西侧、解放河北侧地块进行商品房开发建设，该建设项目名称为“苏*名都城”。2014年6月始，苏**分公司组织“苏*名都城”1-11号楼及地下室工程竣工验收。7月28日，苏**分公司向南通市城乡建设局申请对“苏*名都城”（1-11号楼及地下室）竣工验收备案，并提供了竣工验收备案表、建字第320600201410116号《建设工程规划许可证》、编号3206002011011900004A号《建筑工程施工许可证》、建施审合（2011）第021号《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书》、通规建证字（2014）第32号《南通市建设工程规划核实合格证》、通公消验字（2014）第0279号《建设工程消防验收意见书》、崇环验（2014）032号《关于江苏省苏*集团股份有限公司南通崇**公司苏*名都城1-11号楼及地下室项目环保竣工验收的批复》、通建许［JS1406120007）号《南通市城乡建设局项目配套绿化工程竣工验收备案通知书》、（2014）苏**验0055号《江苏省建设工程档案专项验收意见书》、建设工程质量保修书、住宅使用说明书、住宅质量保证书、南通市城市居民住宅安全技术防范设施建设管理检查表、住宅信报箱建设及其安装质量验收合格证明、营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明、授权委托书等材料。7月30日，南通市城乡建设局作出通建竣验（2014）053号《建筑工程竣工验收备案证明书》，对苏**分公司开发建设的“苏*名都城”1-11号楼及地下车库（建筑面积91791平方米，另底层架空层2725平方米，地下室含1号地下室43551平方米）准予备案。10月10日，南通市城乡建设局接到举报称苏**分公司办理竣工验收备案时提供了虚假的通公消验字（2014）第0279号《建设工程消防验收意见书》。10月11日，南通市城乡建设局作出通建函（2014）23号《关于提请南通市公安消防支队确认﹤建设工程消防验收意见书﹥（通公消验字（2014）第0279号）真实性的函》，请求南通市公安消防支队确认该份文件的真实性。10月13日，南通市公安消防支队作出通公消（2014）64号《关于对提请确认﹤建设工程消防验收意见书（通公消验字（2014）第0279号）真实性的答复意见》，确认通公消验字（2014）第0279号《建设工程消防验收意见书》不真实。10月15日，苏**分公司向南通市城乡建设局提出《关于申请苏*名都城建筑工程竣工验收备案证明书变更的报告》，申请变更消防验收证明书为通公消验字（2014）第0292号《建设工程消防验收意见书》，工程名称变更为“苏*名都城”1-4号、9号、10号及地下车库。10月27日，南通市城乡建设局作出通建行（2014）372号《关于撤销通建竣验（2014）053号建筑工程竣工验收备案证明书的决定》，以苏**分公司在办理“苏*名都城”1-11号楼及地下车库竣工验收备案时提供了虚假的通公消验字（2014）第0279号《建设工程消防验收意见书》为由，撤销了通建竣验（2014）053号《建筑工程竣工验收备案证明书》。10月28日，南通市建设工程质量监督站根据举报，对“苏*名都城”1-11号楼进行复查，认为其中5-8、11号楼尚需要整改。10月30日，南通市城市建设档案管理处作出编号（2014）苏*档验0055-1号《江苏省建设工程档案专项验收意见书》，对“苏*名都城”1-4、9-10号楼及地下室、1号地下室建设工程档案验收。10月31日，苏**分公司向南通市城乡建设局申请对“苏*名都城”1-4、9-10号楼及地下车库（建筑面积地上48219.25平方米，地下36967.09平方米）竣工验收备案。同日，南通市城乡建设局作出通建竣验（2014）079号《建筑工程竣工验收备案证明书》（以下简称079号备案证明书），对“苏*名都城”1-4号、9-10号楼及地下室（建筑面积地上48219.25平方米，地下36937.09平方米）竣工验收准予备案。

另查明，2014年7月30日，南通市公安消防支队作出通公消验字（2014）第0292号《建设工程消防验收意见书》，明确“苏建名都城”1-4、9-10号楼及地下车库防火分区一、防火分区十五区工程消防验收合格，其中明确的地上面积合计56910.81平方米，地下面积合计12003.79平方米。2015年2月26日，苏**分公司向南通市城乡建设局提交《关于申请苏建名都城建筑工程竣工验收备案证明书变更的报告》，以通建竣验（2014）079号《建筑工程竣工验收备案证明书》内容有笔误为由，申请变更地下面积为17965.72平方米，南通市城乡建设局将079号备案证明书中地下面积更改为17965.72平方米。

一审法院认为

原审法院认为，根据各方当事人诉辩意见及当庭陈述，本案的争议焦点是：1.被诉竣工验收备案与周*、姜**是否具有利害关系，即本案是否属于行政诉讼受案范围。2.南通市城乡建设局作出的079号备案证明书是否符合法律规定，具体包括重新组织竣工验收的范围是否适当、建设工程是否可以分批次进行竣工验收备案、竣工验收备案与规划竣工验收和消防竣工验收是否相符。

关于被诉竣工验收备案与周*、姜**是否具有利害关系，即本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。原**设部《关于加强住宅工程质量管理的若干意见》（建*（2004）18号）第三条第（四）项明确，住宅工程经竣工验收备案后，方可办理产权证。住房和城乡**设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房（2010）53号）第三条第（十一）项明确，商品住房交付使用条件应包括工程经竣工验收合格并在当地主管部门备案……。房地产开发企业在商品房住房交付使用时，应当向购房人出示上述相关证明资料。上述规定表明，竣工验收备案是商品房交付使用和办理产权证的前提条件之一。周*、姜**作为“苏*名都城”商品房的购买人，其购买的商品房是否符合交付使用条件以及能否及时办理产权证都与竣工验收备案有着密切的联系，具有法律上的利害关系。况且，周*、姜**在与苏**分公司签订的《商品房买卖合同》中对逾期交房的违约责任作出了约定，也就是说，竣工验收备案影响商品房的交付使用，而能否按期交付使用又影响周*、姜**与苏**分公司之间的违约责任承担。因此，南通市城乡建设局提出的竣工验收备案与周*、姜**不具有法律上的利害关系，不属于行政诉讼受案范围的主张不能成立，本院不予支持。

关于南通市城乡建设局作出的079号备案证明书是否符合法律规定的问题。首先需要明确的是，建设行政部门在对工程竣工备案时应当坚持何种审查标准，即是否需要对所有项目的竣工验收进行实质性审查。《中华人民共和国建筑法》第六十一条规定，交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。从上述规定可以看出，建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用。建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，提供相关证明文件向建设行政部门申请备案。考虑到工程竣工验收涉及到规划、环保、消防、建设等多领域，多部门，且各领域各部门竣工验收所依据的法律规范和专业技术标准也不尽相同，因此，要求建设行政部门在工程竣工备案时从实质上审查规划、环保、消防等其他部门的竣工验收是否符合法律规范和相关技术规范显属强人所难，也不现实，且建设行政部门通常也不具备相应的专业技术技能进行实质审查。但是建设行政部门进行工程竣工备案时至少需要审核建设单位提供的除建设行政部门之外的竣工验收证明文件是否齐全，形式上是否符合法律规定。

第一，关于重新组织竣工验收的范围是否适当的问题。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条规定，建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从该规定可以看出，建设单位采用虚假的证明文件办理工程竣工验收备案的，应重新组织竣工验收。但该规定并未对重新组织竣工验收的范围作出明确规定，法律规范之所以规定重新组织竣工验收，目的在于纠正竣工验收过程中存在的问题，使竣工工程符合验收的各项条件。因此，建设单位按照要求对原竣工验收过程中存在的问题进行了纠正和完善，使工程达到竣工验收备案条件的，应当认为是重新组织竣工验收的一种形式。本案中，之所以导致通建竣验（2014）053号《建筑工程竣工验收备案证明书》撤销是因为建设单位提供了不真实的通公消验字（2014）第0279号《建设工程消防验收意见书》。事实上，南通市公安消防支队在竣工验收过程中组织过消防验收，并制作了通公消验字（2014）第0292号《建设工程消防验收意见书》，对“苏建名都城”1-4、9-10号楼及地下车库防火分区一、防火分区十五区工程进行了竣工验收。因此，在苏建崇川分公司提供了真实的通公消验字（2014）第0292号《建设工程消防验收意见书》后，其他项目竣工验收并未发生变化，无需重复进行竣工验收。南通市城乡建设局依据原已符合竣工验收条件的其他竣工验收证明文件，结合通公消验字（2014）第0292号《建设工程消防验收意见书》，重新作出079号备案证明书并无不当。

第二，关于建设工程是否可以分批次进行竣工验收备案的问题。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》并未对竣工验收备案批次问题作出明确的规定。实践中，一个建设项目分批次建设、竣工验收的现象比比皆是，如果强制要求建设单位一个开发建设项目必须一次性竣工验收备案的话，明显不符合大型建设项目分期建设、分批竣工验收的客观实际。本案中，南通市公安消防支队作出的通公消验字（2014）第0292号《建设工程消防验收意见书》仅是对“苏建名都城”1-4、9-10号楼及地下车库进行验收，并未包括5-8、11号楼工程范围，显然在客观上已经形成了消防验收分批次进行的实际，如果强制要求建设单位等所有工程的消防验收合格后再一次性申请备案，则有可能会导致房屋的交付大大延期，势必影响众多购房户对所购房屋的使用需要。相反，南通市城乡建设局根据已经竣工验收的工程范围分批次进行备案符合实际情况，也有利于建设单位及时交付房屋和满足众多购房户的实际需求。况且，分批次竣工验收备案并不因批次不同而降低竣工备案的标准和条件，因此，只要符合备案的相关条件和要求，对于分期、分批次进行竣工备案并无不可。

第三，关于被诉竣工验收备案与规划竣工验收和消防竣工验收是否相符的问题。南通市规划局作出的通规建证字（2014）第32号《南通市建设工程规划核实合格证》已经对规划竣工验收，且于2015年2月26日作出《关于通规建证字（2014）第32号南通市建筑工程规划核实合格证有关情况的回复》，对该规划核实合格证中备注的内容进行说明，进一步明确建字第NFT-20100102号《建设工程规划许可证（副本）》中的1、2、4、9、10号楼已全部通过规划核实。备注栏是针对建字第NFT-20100106号、NFT-20100118号、NFT-20100123号《建设工程规划许可证（副本）》中未核实部分楼幢所作的说明。周*、姜**认为规划核实合格证仅是对3、5-8、11号楼进行部分核实属对该规划核实合格证的误解。

南通市公安消防支队作出的通公消验字（2014）第0292号《建设工程消防验收意见书》对“苏建名都城”1-4、9-10号楼、地下车库防火分区一、防火分区十五区工程消防验收，综合评定该工程消防验收合格。但该消防验收意见书中所能确定的建筑面积为地上面积合计56910.81平方米，地下面积合计12003.79平方米，与规划核实合格证、环保竣工验收证明文件、建设工程质量监督报告等竣工验收合格的工程范围不一致，远远小于上述竣工验收证明文件验收合格的工程范围。在竣工验收证明文件之间所确定的工程范围不一致的情况下，则应当按照最小范围的竣工验收证明文件所确定的工程范围予以备案，否则有以备案代替竣工验收之嫌。但南通市城乡建设局作出的079号备案证明书中明确的建筑面积为地上48219.25平方米、地下36937.09平方米，其中地下面积已远超通公消验字（2014）第0292号《建设工程消防验收意见书》确定的地下面积，这意味着南通市城乡建设局已将未经消防验收合格的部分工程予以备案，这显然不符合法律法规的规定，且南通市城乡建设局未能提供任何证据证明超出部分已经通过竣工验收，故南通市城乡建设局超出消防验收证明文件确定的地下面积准予备案主要证据不足，应予纠正。虽然南通市城乡建设局于2015年2月26日根据苏建崇川分公司的申请，将079号备案证明书中地下面积更改为17965.72平方米。但南通市城乡建设局亦未能提供证据证明更改后的工程范围与消防验收意见书验收合格的工程范围相一致。考虑到南通市城乡建设局作出的079号备案证明书对未超出通公消验字（2014）第0292号《建设工程消防验收意见书》的工程部分的备案不违反法律法规的规定，因此，超出部分的备案主要证据不足，应予以部分撤销。

综上，南通市城乡建设局作出的079号备案证明书对超出消防验收合格的工程范围进行备案不符合法律规定，应当纠正。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决撤销南通市城乡建设局作出的079号备案证明书中超出通公消验字（2014）第0292号《建设工程消防验收意见书》验收合格工程部分的备案、驳回周*、姜**的其他诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人周*、姜**不服提起上诉称，1、被上诉人南通市城乡建设局作出079号备案证明书后又越权对建筑面积进行了涂改，证明被上诉人作出079号备案证明书时主要证据不足，079号备案证明书已丧失法律效力。一审法院仅作出部分撤销的判决认定事实不清，适用法律不当。2、从上诉人在一审中提交的网上审批流程信息来看，被诉079号备案证明书出具的时间早于领导审签时间，违反了行政公文的办件流程及《电子公文归档管理暂行办法》的规定，构成程序违法。故请求二审法院撤销原审判决及被诉备案证明书。

被上诉人辩称

被上诉人南通市城乡建设局辩称，1、根据国发（2013）5号文第76条、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第6条规定，被上诉人在收到建设单位报送的法定竣工验收备案文件后，经审核作出079号备案证明书属于履行法定职责的行为。2、被上诉人因工作失误造成竣工验收备案面积超过消防验收面积的范围，并不影响消防验收面积范围内工程竣工验收备案的合法性。3、因竣工验收涉及到土建、消防、环保、规划等多个部门，《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》中关于重新组织竣工验收的范围和标准亦不明确。考虑到建设单位取得了通公消验字（2014）第0292号《建设工程消防验收意见书》，被上诉人对该范围内的工程办理竣工验收备案并不无当。4、本案中，上诉人所举证的电子数据是通过南通市行政权力网上公开透明运行系统取得，该系统主要是监督办件审批，并不适用《电子公文归档管理暂行办法》的规定，亦非评价行政行为合法性的依据。据此，原审法院所作判决适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人苏*崇川分公司同意被上诉人南通市城乡建设局的答辩意见。

周*、姜**提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。

本院查明

本院二审中，各方当事人对原审判决认定的事实均不持异议，本院予以确认。

本院认为

本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及原审判决的基本内容，本案的争议焦点有两个方面：一是原审法院所作部分撤销判决是否适当；二是被上诉人所作079号备案证明书程序是否合法。

关于原审法院所作部分撤销判决是否适当的问题。本案中，对于被上诉人南通市城乡建设局验收备案范围与消防验收工程范围不一致的事实各方均予认可，各方当事人的争议在于是否应当对079号备案证明书中与消防验收工程范围一致的部分一并予以撤销，也即对建设工程是否可以分批次进行竣工验收的问题。对此，《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》并未作出明确规定，原审判决对于建设工程可以分批次进行竣工验收已经进行了充分的阐述，本院不再赘述。需要说明的是，无论是对建设项目分批次进行竣工验收还是整体验收，其验收的标准和条件并不会发生变化。因此，上诉人要求对案涉079号备案证明书中与消防验收工程范围一致的部分一并予以撤销再重新验收实无必要。原审法院判决部分撤销具有事实依据，所作判决并无不当。

关于被上诉人所作079号备案证明书程序是否合法的问题。本案中，上诉人认为根据网上审批流程显示，被上诉人出具079号备案证明书的时间早于领导审批时间，并据此认为被诉行为程序不合法。对此，本院认为，根据行政诉讼证据规则的相关规定，被告在行政诉讼中应当提供证据证明被诉行为的合法性。本案中，从被上诉人提供的纸质材料看，其审批流程中并未出现时间倒签的问题，上诉人以网上审签时间来推定被诉行为程序不合法的主张依据不足，本院难以采信。但是，被上诉人作为一级行政机关，在今后的行政审批中应当做到网上审批流程与纸质审批流程的统一，避免引发行政相对人对行政行为合法性的合理怀疑。

综上，被上诉人所作079号备案证明书中与消防验收工程范围一致部分的备案并不违法，原审法院经审理后所作撤销超出消防验收工程范围部分备案的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人周*、姜**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月二十八日