李**、唐**等与海安县雅周镇人民政府、海安县国土资源局不履行法定职责二审行政裁定书

审理经过

上诉人李**、唐**、常**、张**、陈**因不履行法定职责一案，不服海安县人民法院（2015）安行初字第00075号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，本案讼争的土地位于海安县雅周镇张莫天村1组界内，栟茶运河南侧、孙*公路北侧。2014年11月4日，海安县雅周镇张莫天村××组陈**等人（其中诉讼代表人为上诉人李**五人）以海安县雅周镇人民政府（以下简称镇政府）、中国农业**海安县支行、倪**为被告因案涉土地使用权纠纷诉至原审法院。陈**等人认为，原张*农机厂建厂时占用其土地11亩，有补偿协议2.4亩，其余8.54亩未予补偿，遂要求上述三被告给付土地补偿款以及向有关部门主张权利所产生的费用等。原审法院在审理后于2015年5月22日作出（2014）安*初字第00258号民事判决，驳回了陈**等人的诉讼请求。

2015年5月21日，海门市人民法院立案受理了上诉人诉海安县国土资源局（以下简称国土局）、镇政府不履行法定职责一案，并于同年6月10日将案件移送至原审法院管辖。因上诉人诉讼请求不明确，原审法院要求其进一步明确诉讼请求，上诉人于同年6月18日将修改后的诉状递交法院。

庭审中，原审法院要求上诉人进一步明确两被上诉人何种不作为行为违法。上诉人对其诉求表述分别为：国有土地应为国有，农民集体所有土地应给集体；案涉地块一直未被征用，要求两被上诉人出具案涉地块的土地登记合法手续；要求确认被上诉人未能及时为案外人倪**办理案涉地块用地手续的行为违法。

一审法院认为

原审法院认为，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，当事人提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。本案中，上诉人提起行政诉讼，因诉状不规范，虽经释*作出修改后送至法院。庭审中经多次释*，上诉人仍不能明确其诉讼请求，且五上诉人之间意见亦不完全统一。上诉人提起本案诉讼，属于诉讼请求不明确的情形。

上诉人诉称

依据上诉人的诉称及描述的事实及理由分析，上诉人诉称案涉土地没有被征用，系村小组集体所有，而被上诉人称案涉地块为国有土地。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。因此，对于土地权属争议，应当先行经过土地行政处理程序，上诉人径行提起行政诉讼，不符合行政诉讼法规定的受理条件。至于上诉人要求确认被上诉人未能及时为案外人倪**办理案涉地块用地手续的行为违法的诉称，原审法院认为，被上诉人是否为案外人倪**办理用地手续，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。综合分析上诉人的诉求，其本质是对案涉地块的所有权持有异议，对土地补偿费问题不满，按照法律规定，其可以向有关部门申请土地行政处理，对处理决定不服的可以向法院提起行政诉讼。据此，原审法院遂裁定驳回李**等五人的起诉。

李**等五人不服，向本院提起上诉称，案涉土地是国有土地必须办理土地使用证，是集体的必须办理集体土地使用证，是村民集体的土地，土地的补偿必须给村民，只要这块土地一天不合法化，一天不确定是国有的还是集体的，起诉都不超过期限。被上诉人是否为案外人倪有喜办理用地手续，是一个核心的问题。被上诉人至今没有给上诉人一个说法。上诉人村组村民五年来，花去了十多万的费用，找政府、找法院，起诉被上诉人不作为合情合理，原审不应当驳回。请求二审法院撤销一审裁定，责令一审法院继续审理本案。

李**等五人提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经审理，对原审裁定认定的事实和采信的证据予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中李**的起诉不具备第三个条件，具体理由如下：

李**等五人起诉时的诉讼请求是：1、请求依法确认国土局、镇政府行政不作为，行为违法；2、请求政府依法确认原海安县张*农机厂的十一亩多土地一直没有征用，土地使用权还是张莫天村一组；3、由于国土局、镇政府行政不作为，造成的经济损失由两被告承担；4、承担本案的诉讼费，承担五年来上访及各方面的费用六万多元；5、民事起诉状受理时间已经十个月了，至今未能接到判决书，请两被告承担民事起诉状的费用9554元。经原审法院释明后，上诉人将诉讼请求修改为：请求法院确认国土局、镇政府行政不作为行为违法；并由两被上诉人分别赔偿因其不作为导致上诉人产生的损失206250元、341600元；承担本案诉讼费及上访费60000元；因本案提起民事诉讼所产生的费用9554元。从上诉人的起诉状及上诉状内容来看，其理由主要包括：案涉土地应当根据其性质依法办理相应土地使用权证，如果是案外人倪**的，倪**必须缴纳土地费，如果属于村民集体所有，应当支付补偿金，被上诉人未依法处理，构成行政不作为；南通市国土资源局多次责成国土局处理，国土局、镇政府至今未给上诉人一个说法，构成行政不作为；倪**无偿占用了案涉土地，国家损失上百万的资金，被上诉人未处理，构成行政不作为等。本院认为，当事人起诉必须有具体的诉讼请求，便于法院有针对性的对当事人的诉请进行审理，从而做出相应的裁判，本案中，上诉人起诉被上诉人不作为的行为包含了多个事项，上诉人也未提交证据证明其向被上诉人提出过相应的申请。经原审法院释明后，其诉讼请求仍不明确，故起诉不符合法定条件，应予驳回。

综上，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。李**等五人的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十一月十二日