潘**与淮安市人民政府行政确认、行政裁决一审行政判决书

审理经过

原告潘**因诉被告淮安市人民政府（以下简称市政府）土地权属争议处理决定一案向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告市政府、第三人高**送达了起诉状副本及应诉（参加诉讼）通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2014年8月29日公开开庭审理了本案。原告潘**及其委托代理人潘**，被告市政府的委托代理人高*、朱**，第三人高**及其委托代理人陈**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告市政府于××014年1月10日作出淮行决国土字（××014）1号《淮安市人民政府土地权属争议案件行政决定书》，决定：潘**房屋后檐滴水范围内的3.53平方米土地使用权归潘**（界址点为⑧-⑦7.59米，⑦-③0.50米，③-④7.37米，④-⑤0.30米，⑤-⑧0.7××米，四至为：北至距潘姓主屋北墙外0.50米、东与潘姓主屋东山墙一线、南至潘姓主屋北墙、西与潘姓主屋西山墙一线），剩余51.97平方米国有土地高**、潘**均不享有合法土地使用权，使用权归国家。（界址点为①-②8.70米，②-⑦5.47米，⑦-⑧7.59米，⑧-⑤0.7××米，⑤-⑥1.13米，⑥-①6.96米，四至为：北至空地，东至徐姓后墙，南至潘姓北墙外0.50米，西至高宅），并附图。

原告诉称

原告潘**诉称：一、被告认定事实部分错误。我家有房契作证，房契中注明是院落，地上有砖井一眼，院墙一堵，都是不动产建筑，是合法土地的权属来源凭证。二、被告重新确权是乱作为，被告对高家违法建筑至今未拆除，对原淮安市楚州区人民法院、淮安**民法院、江苏**民法院已经确认的真实合法的证据全部否认，反而将原告家用钱购买的院落（包括院墙、砖井）没收为国有，只给原告家3.53平方米使用，该决定书不公平、不公正，侵犯原告合法权益，依法应予撤销，要求确认原告家北侧、原高**家东侧院落51.97平方米土地使用权归原告所有。

被告辩称

被告市政府答辩称：争议土地的国有使用权不应确定给原告。（1）1946年（民国35年），潘*与赵家签订买卖土地契约，购得含有争议地块的房地产所有权。根据《中华人民共和国土地改革法》第三十条的规定，土地制度改革以前的土地契约一律作废，潘*持有的民国35年地契不能作为争议土地使用权权属的凭证。（××）原淮安**理局《国有土地使用权登记证明》，仅是当时城区普遍土地登记时的初步审核，该证明中没有载明潘**土地使用权的四至，国土部门也没有对潘**所使用的土地进行地籍调查，没有确定潘**国有土地使用权四至范围，潘**也没有凭此登记证明领取《国有土地使用权证书》。原淮安**理局收取潘**、潘*（原告潘**哥哥）的办证费，仅证明当时国土部门收取了潘**户土地普遍登记的相关办证费用。因原告的确权要求不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条规定的条件，争议土地的国有土地使用权证不能确定给原告。第三人高**虽然能够证明其对该争议土地一直占用，但没有争议土地中的51.97平方米国有土地使用权的有效批准文件，高**、潘**户均没有提供对争议土地中的51.97平方米国有土地享有合法使用权的证据，答辩人根据争议土地现状，尊重历史，面对现实，维护各方合法利益和社会稳定，依法作出的淮行决国土字（××014）1号《淮安市人民政府土地权属争议案件行政决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容恰当，恳请人民法院予以维持。

第三人高**述称：市政府淮行决国土字（××014）1号行政决定，将我家使用多年的土地收归国有不妥。第一、原告所持有的房契是无效的，1950年6月30日颁布并施行的《中华人民共和国土地改革法》规定“土地制度改革以前的土地契约一律作废”，同时证明争议土地为国家所有；第二、从1958年原告自动堵塞后门起，争议土地为我家一家独占使用，1965年原告家建房和1966年我家在争议土地北侧建成围墙后，争议土地为我家封闭院落的一部分；第三、我家使用争议土地从没有间断过；第四、1998年10月××3日我家与原告达成的宅基地调整协议时，我家在争议土地上已有厨房，双方宅基地使用范围事实上是非常清楚的，因为我实际使用该土地多年，依据《关于确定土地权属问题的若干意见》第二十六条规定，争议土地的使用权确认给我家才是正确合法的。

被告市政府在法定期限内向本院提交了下列证据和法律依据：

第一组证据：1、潘**《土地确权争议申请书》、居民身份证；××、淮安市国土资源局土地权属争议案件受理通知书；3、淮安市国土资源局土地权属争议案件承办人告知书；4、土地权属争议案件受理建议书、送达回证；5、高**《答辩书》、居民身份证、授权委托书；6、淮安市国土资源局《土地权属争议调解通知书》及回执；7、与高**的调解笔录；8、楚**局申请延期调查处理的通知及送达回执；9、高**、潘**土地权属争议处理建议书；10、《淮安市人民政府土地权属争议案件行政决定书》；11、《淮安市人民政府土地权属争议案件行政决定书》送达回执；1××、江苏省人民政府行政复议决定书［××01××］苏*复第48号；13、淮安**民法院行政判决书（××01××）淮中行初字第0031号；14、江苏**民法院行政判决书（××013）苏*终字第0018号；15、潘**、高**《补充证据通知书》及回执；16、《淮安区淮城镇河下居委会土地权属争议案件承办人告知书》及回执；17、土地权属争议案件调解通知书及送达回证；18、高**授权委托书；19、潘**对调解的要求；××0、对潘**的调解笔录；××1、延期调查处理通知书、送达回证；××××、高**、潘**土地权属争议处理建议书；××3、高**、潘**土地权属争议处理决定书；××4、（土地权属争议处理决定书）送达回证。该组证据旨在证明：××011年8月4日，潘**向淮安市国土资源局原楚**局提出土地确权申请，并递交了《土地权属争议案件申请书》。潘**提起行政复议、行政诉讼等情况。证明被告作出淮行决国土字（××014）1号《淮安市人民政府土地权属争议案件行政决定书》程序合法。

第二组证据：1、《淮安县淮城镇民房建筑申请表》、潘*建房申请报告；××、楚州区信访局信访案件交办函楚信访交（××011）1××××号等材料；3、潘**的情况反映；4、潘**、高**调整宅基地及部分房产的协议书、原状图、改建后状况图；5、高**建房申请报告；6、高**《房屋所有权证》、《保证书》；7、高**土地登记的河下社区证明《地籍调查表》、《审批表》；8、证明及证明人花名册；9、（叶**、于**、郭**、张**及其子女）证明。该组证据是原告潘**提供的证据，用以证明第三人高**陈述其1976年在本案争议土地上搭建防震棚，又于1989年翻建成厨房不属实。

第三组证据：1、高**的证人证明、证词及某××、高**与淮安市楚**发有限公司《协议书》及河下社区情况说明；3、高**、潘**调整宅基地及部分房屋的协议书、附图××份；4、高**、沈**房屋租赁协议书；5、高**建房申请报告及《淮安县淮城镇民房建筑申请表》；6、高**提供的争议土地上建筑物的彩色照片××9张；7、淮安市测绘勘察研究院提供的××005年争议土地航拍图；8、争议土地简易平面图、争议土地CAD平面图55.50平方米；9、高**补充证据：（蔡**、徐**、杨**、王**、马**、吕**）证明；10、高**对于潘**出示的照片质证意见。该组证据是高家提供的，旨在证明：高家与潘*在解放前（约1946年）分别购得赵家房产而相邻，潘*主屋本来有后门相通的，争议地块是两家共用的。1958年潘*自行用砖砌实、封闭了通往争议土地的后门，争议土地由高家单独使用。

第四组证据：1、潘**35年房契；××、《国有土地使用权登记证明》，潘*、潘**办证费收据××张；3、对河**委会居民韩**、高**两户纠纷的调处意见；4、城区建房批准通知书（89）批号407；5、《淮安市城市建筑申请表》、建筑收费计算表；6、淮安县城区建筑许可证；7、淮安市城乡建设局《复议决定》；8、潘**《房屋所有权证》；9、原淮安市楚州区人民法院（××010）楚行初字第0017号行政判决书；10、（吕**、吴**、刘**、丁**、徐**、田*）调查笔录；11、淮安市测绘勘察研究院提供的1996年6月争议土地航拍图；1××、潘**补充证据：淮安市淮城镇法律服务所《对河**委会居民韩**、高**两户纠纷的调处意见》；13、潘**提供的水井位置彩色照片××张（复印件）；14、争议土地在楚州规划局1996年6月聚脂薄膜地图的位置的现状图；15、争议土地在淮安市测绘勘察研究院1996年6月后补测的地形图的位置图；16、争议土地在淮安市测绘勘察研究院××005年补测的地形图的位置图；17、宗地图；18、对潘**哥哥潘*的调查笔录；19、（**、蔡**）调查笔录。该组证据旨在证明争议地的演变情况。

第五组证据：江苏省人民政府行政复议决定书［××014］苏*复第56号。

法律依据：《中华人民共和国土地改革法》第三十条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条及第二十八条，证明被告作出淮行决国土字（××014）1号《淮安市人民政府土地权属争议案件行政决定书》适用法律正确、程序合法。

原告潘**向本院提交了下列证据：证据1、潘**35年房契；证据××、《国有土地使用权登记证明》，潘*、潘**办证费收据××张；证据3、《淮安县淮城镇民房建筑申请表》、潘*建房申请报告；证据4、对河**委会居民韩**、高**两户纠纷的调处意见；证据5、城区建房批准通知书（89）批号407；证据6、《淮安市城市建筑申请表》、建筑收费计算表；证据7、淮安县城区建筑许可证；证据8、淮安市城乡建设局《复议决定》；证据9、潘**《房屋所有权证》；证据10、楚州区信访局信访案件交办函楚信访交（××011）1××××号等材料；证据11、潘**的情况反映；证据1××、潘**、高**调整宅基地及部分房产的协议书、原状图、改建后状况图；证据13、高**建房申请报告；证据14、高**《房屋所有权证》、《保证书》；证据15、高**土地登记的河下社区证明《地籍调查表》、《审批表》；证据16、原淮安市楚州区人民法院（××010）楚行初字第0017号行政判决书；证据17、淮安市淮城镇法律服务所《对河**委会居民韩**、高**两户纠纷的调处意见》；证据18、证明及证明人花名册；证据19、（叶**、于**、郭**、张**及其子女）证明；证据××0、潘**提供的水井位置彩色照片××张（复印件）。以上证据均证明争议土地有史以来归潘家所有。

第三人高**向本院提交了下列证据（与被告第三组证据重复）：证据1、高**的证人证词及某证据××、高**与区文化旅游资源开发有限公司《协议书》及社区情况说明；证据3、高**、潘**调整宅基地及部分房屋的协议书、及附图××份；证据4、高**、沈**房屋租赁协议书；证据5、高**建房申请报告及《淮城镇民房建筑申请表》；证据6、争议土地上建筑物的彩色照片××9张；证据7、淮安市测绘勘察研究院提供的××005年争议土地航拍图；证据8、争议土地在楚州规划局1996年6月聚脂薄膜地图的位置的现状图；证据9、争议土地在淮安市测绘勘察研究院1996年6月后补测的地形图的位置图；证据10、争议土地在淮安市测绘勘察研究院××005年补测的地形图的位置图；证据11、高**对于潘**照片质证意见。以上证据证明争议土地始终由第三人使用至今。

原告潘**对被告市政府所举证据的质证意见为：关于第一组证据，程序上没有及时重新启动，不应该第二次确权；《国有土地使用权登记证明》及土地登记费，证明争议土地使用权属于潘家；证人不能证明争议土地使用权是高家的；颁发的证被被告撤销，是其行政乱作为。

被告市政府对原告潘**所举证据的质证意见为：1、对《国有土地使用权登记证明》、收款收据，真实性、关联性无异议，不能作为原告取得其使用权的权源凭证。××、对叶**等五人的证人证言及照某真实性有异议。从1989年起，原告已明知第三人及其父母占有争议地，既没向法院提起排除妨碍之诉讼，要求收回围墙的所有权，也没有向城管、城建部门投诉，要求拆除违章建筑，收回其所有权。

第三人高**对被告市政府所举证据的质证意见为：1、程序性证据没有异议；××、对争议土地，我家也有土地使用权证明，也交了土地登记费。后因为诉讼，撤销了我家的土地使用权证；3、争议地我家出租过的，证人可以证明。

第三人高**对原告潘**所举证据的质证意见为：原告提交证人证言证明院墙是原告的，但该证据并未在提起确权及行政复议过程提交，因此证人证言是虚假的。原告提出砖井1989年仍有，不是事实。第三人从1966年至今一直使用该争议土地。

原告潘**对第三人高**所举证据的质证意见为：第三人使用原告土地没有依据，第三人提供的证人不能证明土地归高家所有。

本院查明

根据各方对上述证据材料的质证、辩论意见，本院认证如下：关于被告所举第一组证据1-××4，反映了原告与第三人两家对争议地提出的确*申请、复议、诉讼等维权情况，可以证明被告确*程序的合法性，本院予以确认。第二组证据1-9系原告向被告所提供的证据，不能证明该争议地仍归原告所有。被告在作出决定时没有采纳，本院亦不予采纳。第三组证据系第三人高仲祥提供，其证人证言不能证明高家对该地享有合法使用权，被告在作出决定时没有采纳，本院亦不予采纳。第四组证据中1-××、4-8与本案无关联性，本院不予采纳。3、11、14-17可以证明争议土地发生争议的情况及状况，本院予以确认。9系生效判决，本院予以确认。10、1××、13、18、19对本案无证明力，本院不予确认。

关于原告潘**所举证据，只能证明原告对争议土地原始取得的状况，对土地使用权的归属没有证明力。第三人高仲祥证据只能证明其土地使用过程，并不能证明其使用该地的合法性。对于原告和第三人与被告证据重叠部分，不再重复认证，对各方当事人无异议的证据，本院予以确认。

根据上述确认的有效证据，结合当事人的陈述、辩论意见，认定以下案件事实：

本案争议土地位于原淮安市楚州区淮城镇河下居委会石工头巷，原告潘**主房北侧，第三人高**主房东侧，面积约55.50平方米。1946年（民国三十五年），原告潘**的父亲与赵**签订契约，购得含争议土地在内的房地。1989年，原淮安**理局发放给原告潘**的母亲韩**《国有土地使用权登记证明》，但未取得《国有土地使用权证书》。原告潘**的哥哥潘*申请在争议土地上建房，取得原淮安市城乡建设局颁发的《城区建房批准通知书》和《淮安县城区建筑许可证》。后因高家阻止，房屋未能建成。1998年10月××3日，原告潘**和第三人高**签订《协议书》，对不含争议土地在内的部分宅基地进行调整。××001年8月，第三人高**经申请取得包含争议土地在内的楚国用（××001）字第000××16号《国有土地使用证》。××009年9月，在河下古镇保护性开发整治过程中，第三人高**与淮安市楚**发有限公司达成协议，对原有房屋进行翻建。××010年7月16日，原告潘**的母亲韩**向原淮安**民法院提起诉讼，要求撤销楚国用（××001）字第000××16号《国有土地使用证》。审理过程中韩**去世，潘**作为继承人申请作为原告参加诉讼。××011年6月3日，原淮安**民法院作出（××010）楚行初字第0017号行政判决，撤销了楚国用（××001）字第000××16号《国有土地使用证》，××011年8月4日，原告潘**向原淮安市**州分局提交《土地权属争议案件申请书》。××01××年××月××6日，淮安市国土资源局向被告市政府提交《关于楚州区淮城镇河下居委会潘**和高**土地权属争议处理建议书》。××01××年××月××7日，被告市政府作出淮行决国土字（××01××）01号《土地权属争议案件行政决定书》。原告潘**不服，向江苏省人民政府申请行政复议。××01××年8月8日，江苏省人民政府作出［××01××］苏*复第48号《行政复议决定书》，维持了被告市政府作出的淮行决国土字（××01××）01号《土地权属争议案件行政决定书》。原告潘**遂提起行政诉讼。本院作出（××01××）淮中行初字第0031号行政判决：一、撤销被告淮安市人民政府于××01××年××月××7日作出的淮行决国土字（××01××）01号《土地权属争议案件行政决定书》。二、责令被告淮安市人民政府重新作出具体行政行为。原审第三人高**不服，提起上诉。江苏**民法院以（××013）苏*终字第0018号行政判决维持该判决。被告市政府于××014年1月10日重新作出淮行决国土字（××014）1号《淮安市人民政府土地权属争议案件行政决定书》，本案原告潘**提起行政诉讼。

本院认为

本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，原告潘**与第三人高**因土地使用权发生争议，双方协商不成，被告市政府依法有权予以处理。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条规定：“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。”本案原告潘**和第三人高**户对争议土地中的55.50平方米使用权争议多年，原淮安**理局《国有土地使用权登记证明》中没有载明潘**土地使用权的四至。根据《中华人民共和国土地改革法》（1987年宣布失效）第三十条的规定，土地制度改革以前的土地契约一律作废。原告潘**持有的民国35年地契不能作为争议土地使用权权属的凭证。原告潘**既没有取得该争议土地有效的权源证明，也无对该地迄今仍继续使用的证据，不能证明潘**已取得包括争议土地在内的国有土地使用权。第三人高**虽然对该争议土地进行占用至今，但并未提供相关证据证明其在土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用争议土地，也无之后取得该土地使用权的有效批准文件，故其对争议土地不应享有使用权。

综上所述，被告根据争议土地现状，尊重历史，面对现实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，依法将争议土地55.50平方米中的原告家滴水檐范围内3.53平方米国有土地使用权划归原告，剩余51.97平方米国有土地使用权确定归国家所有并无不当。被告作出的淮行决国土字（××014）1号《淮安市人民政府土地权属争议案件行政决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告潘**要求撤销被告淮安市人民政府作出的淮行决国土字（2014）1号《淮安市人民政府土地权属争议案件行政决定书》的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告潘**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省高级人民法院。

裁判日期

二〇一四年十月十五日