仓**与盐城市人民政府行政城建其他一审行政判决书

审理经过

原告仓**与被告盐城市人民政府（以下简称市政府）不服行政复议决定一案，原告仓**向盐城**民法院提起诉讼。盐城**民法院于2013年11月29日作出（2013）盐行辖字第0072号行政裁定书，将本案移交本院审判。本院于2013年12月31日受理后，依法向被告市政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。案件受理后，因盐城市规划局（以下简称市规划局）与本案提起诉讼的具体行政行为有利害关系，本院依法向其邮寄送达了参加诉讼通知书及起诉状副本，通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年2月13日公开开庭进行了审理。原告仓**及其委托代理人袁**，被告市政府的委托代理人吴**、潘*，第三人市规划局的委托代理人杨**、杨**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2013年9月27日，被告市政府作出（2013）盐政行复字第52号行政复议决定书，驳回申请人仓艳清的行政复议申请。

被告市政府在答辩期间向本院提交如下证据和依据：

1、仓艳清行政复议申请书；

2、市政府行政复议申请受理通知书；

证据1-2证明被告依法受理原告行政复议申请并进行了答复。

3、市规划局行政复议答复书；

4、盐城市亭湖**村民委员会（以下简称龙桥村委会）情况说明、盐城市**道办事处（以下简称新洋街道）情况说明、盐城市规划局监察支队情况说明；

5、仓**不服盐城市规划局强制拆除房屋申请行政复议一案听证笔录；

6、市政府盐政发（2012）324号文件；

证据3-6证明原告所称的第三人规划局实施的强拆行为不存在。

法律依据：

1、《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项

2、《行政诉讼法》第二十五条第二款

原告诉称

原告仓*清诉称：原告因不服第三人市规划局的违法行政强制拆除行为，于2013年7月8日向被告市政府提起行政复议，但被告以“现有证据不能证明是被申请人对申请人所建设的活动板房实施了强制拆除”为由，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，原告的复议申请符合法律法规规定的受理条件，强拆行为是第三人市规划局实施，因此提起诉讼，请求法院判决被告撤销（2013）盐政行复第52号行政复议决定书，重新作出行政复议决定。

原告向本院提交如下证据：

1、寄盐城市人民政府法制办的EMS详情单；

2、仓**行政复议申请书；

证据1-2证明原告2013年7月8日就不服原行政强制行为向被告提起行政复议。

3、市政府行政复议延长审查期限通知书，证明法定期限内被告未能依法作出复议决定。

4、（2013）盐政行复第52号行政复议决定书，证明原告申请复议符合复议受理条件，同时被告也已受理；证明被告驳回原告复议请求严重超过法定期限；证明被告对驳回原告复议请求所依据的两份出自同一版本的情况说明未尽审查之责，对复议工作敷衍了事；证明被告对原具体行政行为是否违法未尽审查之责；证明被告驳回原告的复议请求违反了行政复议的立法目的。

5、市规划局作出的盐规停字（2013）第0000090号责令停止建设通知书，证明市规划局是符合条件的行政复议被申请人。

6、市规划局作出的行政复议答复书，证明第三人内部管理存在严重混乱。

7、市规划局盐规函（2013）57号《关于仓艳清不服我局强拆其房屋申请行政复议一案的情况说明》，证明市规划局为逃避违法行政责任所辩称的依据文件有违法嫌疑；证明市规划局将纸质文书交给其他单位填发使用，没有尽到管理的责任；证明强拆属于市规划局的委托行为，市规划局是符合条件的行政复议被申请人。

8、拆除现场监控视频和照片，证明原申请复议的具体行政行为的真实存在；证明被申请人的工作人员组织实施了强制拆除；证明强制现场没有履行法律规定的行政强制执行的相关手续；证明原具体行政行为致原告财物和人身受到损害和伤害的情况。

9、五份证人证词：证明强制现场的工作人员采用的执法车辆为市规划局执法车，市规划局应该是符合条件的复议被申请人；证明强制现场第三人市规划局的工作人员有动粗施暴的情形存在。

10、龙**委会情况说明、新洋街道情况说明、盐城市规划局监察支队情况说明，证明新洋街道及龙**委会的情况说明系受人指使伪造

11、行政复议听证笔录，证明新洋街道出具的情况说明没有经过质证程序；同**划局和新洋街道所称的“帮拆”跟龙**委会的说法是相互矛盾的。

12、仓**在盐城**民医院的诊断报告单、诊疗证明、医药费收据及案外人袁**（原告公公）的医疗费收据等，证明原告和在强制拆除现场被工作人员打伤。

被告辩称

被告市政府辩称：因为原告没有提供证据证明是第三人市规划局实施了强制拆除活动板房这一行为，且根据复议过程中调查查明的事实，第三人确实未实施对原告活动板房进行强制拆除的行为。被告因此认为原告的行政复议申请不符合受理条件，做出了驳回复议申请的决定，并无不当。此外，根据行政诉讼法的有关规定，只有复议机关改变了原行政行为的，才可以将复议机关列为被告，而我单位作出的驳回复议申请的复议决定不属于改变原具体行政行为，原告将我单位列为被告无法律依据。

第三人市规划局述称：2013年5月6日，第三人确实向原告发放了责令停止建设通知书，但我局并未组织强制拆除行动，该违法建设系新**办事处及龙桥村进行的劝阻帮拆；此外，5月29日新**办事处因创园创卫工作的需要向盐城市规划建设支队申请借用3台执法车辆用于对辖区环境进行整治，经支队领导同意借了3台执法车辆供其使用。市人民政府的行政复议已经履行了法定职责，符合法律规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。

第三人未向本院提交证据。

经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1-2的真实性、合法性、关联性均无异议；认为证据3不能证明第三人没有实施对原告的板房强拆行为；证据4两份情况说明涉嫌捏造，属于非法证据，且盐城市规划局监察支队的情况说明也是非法的，因为违反了党政机关公务用车配备管理使用规定；对证据5的真实性、合法性、关联性无异议；认为证据6不能作为第三人推卸行政违法责任的依据，该文件违反了《江苏省城乡规划条例》第四条和第五十五条的规定。第三人对被告提交的证据无异议。

本院对原告提交的证据的认证意见为：对于证据1-2，可以证明在原告向被告提起行政复议后，被告受理的情况；对于证据3，可以证明第三人在行政复议过程中向复议机关提交了答复书；对于证据4，第三人自认向新**办事处出借行政执法车辆的事实、新**办事处和龙桥村自认参加了2013年5月29日对原告违法建设进行拆除的行动；对于证据5，证明了被告对原告的行政复议申请进行了听证；对于证据6，可以证明市政府下发文件，要求进一步推进市区城市建设管理重心下移，充分发挥基层组织主体作用。

被告对原告提交的证据的质证意见为：对证据1-7的内容真实性没有异议，但认为证据4并不能达到原告的证明目的，本案在90日内作出行政复议决定书符合法律规定；对证据8中光盘内容的真实性没有异议，但不能证明是规划局的工作人员实施了强拆行为；对证据8中照片的真实性、合法性、关联性均不予认可；对于证据9，与本案没有直接关联性且无法证明拆除行为系第三人实施；证据10-11系复议机关调查取得，是合法有效的，但其不能达到原告证明目的；对证据12的真实性、关联性均有异议。

第三人对原告提交的证据的质证意见为：对证据1-7的质证意见同被告；对证据8中的视频不发表质证意见，对照片的真实性、关联性均有异议；对证据9真实性、关联性均有异议，所有的证人证词均未能证明该强拆行为是第三人实施，且其中证人袁*证实看到龙桥村一套班子站在拆除现场的；对证据10原告未提供证据证明新洋街道办和龙**委会出具证明是受人指使，因第三人未组织强制拆除行为，所以在接到市政府的行政复议通知书后为查明事实向基层组织进行了调查取证，不存在违反《行政复议法》第二十四条的情形；对于证据11的真实性、合法性、关联性均无异议，但不能达到原告的证明目的；对于证据12的关联性存在异议。

本院对原告提交的证据的认证意见为：原告提交的证据1-2相互印证，证明了原告向被告提交复议申请的情况；对于原告提交的证据3，证明了被告延长审查期限并向原告进行了告知；对于证据4，根据行政复议法有关行政复议期限的规定，结合证据3，证明了被告在法律规定的期限内作出了行政复议决定；对于证据5，证明了第三人曾经向原告下发过停止建设通知书；对于证据6，证明了第三人在行政复议过程中进行了书面答复；对于证据7，其说明内容与证据10相互印证，可以证明第三人出借执法车辆，新**办事处和龙桥村对原告违法建设进行拆除的情况；对于证据8、证据9中的视频，本院予以采信，但无法证明现场有第三人工作人员在场，对于原告仓艳清的伤情照片，对其真实性、关联性均不能认定，对于几份书面的证人证言，可以证明原告违法建设遭到拆除的情况，无法达到证明拆除行为系第三人实施的证明目的。

根据庭审质证认定的有效证据，本院查明以下事实：2013年初，原告仓**在位于亭湖**办事处龙桥村“龙桥新园”小区的停车位上搭建了活动板房。同年5月6日，第三人市规划局向原告仓**下发了盐规停字（2013）第0000090号《责令停止建设通知书》，认定仓**在龙桥新园进行的活动板房建设未取得建设工程规划许可证，要求其停止该项目的建设并于指定时间接受调查处理，并限期拆除。5月29日下午，市规划局向新**办事处出借3台车辆。同日，仓**活动板房被拆除。后仓**以市规划局强制拆除的具体行政行为违法为由，向被告市政府申请复议。2013年7月17日，市政府作出（2013）盐政行复第52号《行政复议申请受理通知书》并于同日向仓**进行了送达。2013年7月26日，市规划局进行了书面答复，答复内容为“经查阅违法建设档案记录材料，答复人无查处该户违法建设的记录。按照市政府大市区规划建设管理工作重心下移的规定，目前违法建设查处工作由各区政府负责，答复人从未组织过对该户的强制拆除”。2013年7月28日，龙**委会出具《关于拆除龙桥新园小区内违法搭建活动板房的情况说明》，其中载明“在多次劝说无效的情况下，新洋街道相关执法部门和龙桥村，依法对仓**非法占用车位搭建的违法建设予以拆除。”2013年8月10日，盐城市亭湖**办事处出具《关于拆除龙桥新园小区内违法搭建活动板房的情况说明》，其中载明“我街道相关部门配合龙桥村，5月29日对仓**非法占用车位搭建的违法建设予以劝阻帮拆。”2013年8月12日，盐城市规划管理监察支队出具《情况说明》，其中载明“为保障基层组织能够按照市政府2012年324号文件精神正常履行违法建设重心下移管控职责，根据工作实际需要，目前市规划局已将责令停工通知单户交亭湖区各园区、镇、街道自行填发使用；2013年5月29日下午，新洋街道向我支队借用车辆，支队同意出借三台车辆供其临时使用”。2013年8月28日，市规划局提交了盐规函（2013）57号《关于仓**不服我局强拆其房屋申请行政复议一案的情况说明》，内容为（摘要）“我局没有组织也没有派员参与对仓**户违法建设的拆除行动，据我局了解，仓**户违法建设是新洋街道龙桥村组织拆除；按照《江苏省城乡规划条例》第55条之规定和盐**（2012）324号文件精神，街道办事处对本辖区的违法建设行为有权予以制止。我局根据工作实际需要，将《责令停工通知书》已交亭湖区各园区、镇、街道填发使用。新洋街道执法中队向仓**填发《责令停止建设通知书》进行现场制止并无不妥；2013年5月29日，新洋街道因工作需要向我局监察支队临时借用车辆，支队同意出借三台车辆供其临时使用。”2013年9月11日，市政府对该行政复议案件举行了听证，听证中，新洋街道陈述“街道规划执法中队配合龙桥村按照市政府324号文件的精神，于2013年5月29日下午对该活动板房进行劝阻帮拆”，龙**委会表示上述《关于拆除龙桥新园小区内违法搭建活动板房的情况说明》是真实的。2013年9月16日，市政府作出（2013）盐政行复第52号《行政复议延长审限期限通知书》，决定延长审查期限30日。2013年9月27日，市政府作出（2013）盐政行复字第52号行政复议决定书，驳回仓**的行政复议申请。

本院查明

另查明，2012年，市政府下发了盐**（2012）324号《盐城市人民政府关于进一步推进市区城市建设管理中心下移的意见》，要求充分发挥基层组织主体作用，进一步推进市区城市建设管理重心下移。

本院认为

本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。本案中，原告仓**以第三人市规划局违法作出行政强制执行行为为由，向被告市政府提起行政复议，市政府应依法履行行政复议职责。仓**认为市规划局于2013年5月29日实施了强制拆除的行政强制执行行为，但从现有证据看，虽然可以认定市规划局作出盐规停字（2013）第0000090号《责令停止建设通知书》且2013年5月29日出现在拆除现场的三台车辆系市规划局向新**道办出借，但作出《责令停止建设通知书》与对仓**违法建设的活动板房进行强制拆除并非同一种行为；新**道、龙**委会亦认可拆除行为由其组织实施，且无充分证据证明拆除行为系由市规划局委托新**道、龙**委会作出；综上，复议机关认为现有证据不能证明是由市规划局对仓**所建设的活动板房实施了强制拆除，因而不属于行政复议的范围，从而依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回仓**的复议申请，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。

被告市政府提出其不能作为行政诉讼被告，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。本案中，被告市政府作为行政复议机关，以被申请人并未作出所申请复议的具体行政行为为由驳回复议申请，并非是对所复议的具体行政行为进行维持，申请人对驳回复议申请的决定不服，应当以行政复议机关即市政府为被告。因此，对被告的该辩称，本院不予采信。

原告提出新洋街道办及龙**委会的两份情况系在行政复议过程中由市规划局提供，违反了被申请人不得在行政复议过程中自行向申请人和其他相关组织或者个人收集证据的规定，行政复议机关采信该两份证据系违法。对于该主张，本院认为，行政复议法规定该条款，系基于“案卷排他性规则”，也就是说行政机关的行政决定只能以案卷作为依据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实作为依据。而本案中，行政复议的被申请人市规划局向复议机关提交该两份证据证明自己并未实施所复议的具体行政行为，并不是对该条款的违反，对原告该主张，本院不予支持。原告还认为上述两份证据系伪造，无证据证实，本院不予采信。原告还认为市政府作出行政复议决定超过了法律规定的期限，本院认为，市政府在受理行政复议申请后六十日内因情况复杂，未能作出行政复议决定，后根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，延长了复议审限期限并进行了告知，符合法律规定，对原告该主张，本院不予采信。

综上，依据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告仓艳清要求撤销被告（2013）盐政行复第52号行政复议决定书并重新作出行政复议决定的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告仓**负担（已交）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省**民法院。

裁判日期

二〇一四年三月二十二日