马桂山与大丰市发展和改革委员会城建行政批复纠纷一审行政判决书

审理经过

原告马**诉被告大丰市发展和改革委员会（以下简称大丰发改委）、第三人江苏恒**限公司（以下简称恒**公司）城建行政批复一案，本院于2015年1月22日立案受理后，依法向被告大丰发改委送达了行政诉状副本及应诉通知书等，因恒**公司与本案的具体行政行为之间有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人到庭参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年3月19日公开开庭审理了本案。原告马**的委托代理人孙**、周*，被告大丰发改委的委托代理人陈*、骆**，第三人恒**公司的委托代理人仲**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2013年12月29日，大丰发改委作出大发改投（2013）689号《关于江苏恒**限公司张**建设项目建议书的批复》，该批复主要内容为：为改善张**（纬三路）道路状况，根据《盐城市规范政府投资项目管理试行办法》（盐**（2009）37号），原则同意你单位在常新路至西康路南段之间规划建设张**（纬三路）；项目用地面积约2.3公顷，建设路段总长度约1150米，道路宽20米。总投资匡算1500万元，建设资金由你单位多渠道筹措解决。

被告大丰发改委向本院提供了作出上述具体行政行为的证据有：

1、《大丰市人民政府办公室关于印发大丰市发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，拟证明被告具有作出大发改投（2013）689号批复的法定职权；

2、江苏大**管理委员会的证明，拟证明涉案项目是政府投资项目；

3、《大丰市城市总体规划》，《大丰市人民政府办公室关于下达2013年城建重点工程建设任务的通知（大**（2013）14号）》，《中共大丰市委办公室大丰市人民政府关于下达2014年城建交通重点工程计划的通知（大办发（2014）124号）》，拟证明涉案项目并无不当，符合大丰市有关规划要求；

4、大发改投（2013）689号批复，恒瑞投资公司“关于申请张**（纬三路）道路新建工程项目建议书的请示，恒瑞投资公司的企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证，江苏大**理委员会关于“江苏恒**限公司的情况说明”，拟证明被告是依恒瑞投资公司的申请，依法批复，程序合法；

5、大丰**员会的证明，拟证明纬三路和张**是同一条路；

6、恒瑞投资公司提交的项目建议书，拟证明该公司申请材料齐全。

上述证据均为复印件，经核查与原件无异。

法律依据为：1、《国**公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发（2004）62号）；

2、《**务院关于投资体制改革的决定》（国*（2004）20号）。

原告诉称

原告马**诉称，原告位于大丰市经济开发区新民村一组的房屋面临征收。2014年7月，原告通过申请政府信息公开的方式获得了被告作出的案涉《批复》。该批复同意第三人恒瑞投资公司在常新路至西康路南段之间规划建设张謇路，原告的房屋位于此范围内。被告作出该批复的行政行为违反了《行政许可法》等相关法律法规的规定，侵害了原告的合法权益。原告依法申请行政复议，盐**改委的行政复议决定维持了被告的该批复，故诉请法院依法撤销被告作出的该份《批复》。

原告马**向本院提供的证据为：

1、集体土地使用证一份，拟证明原告在涉案批复项目用地范围内拥有合法的宅基地使用权，被告将涉案的土地建设项目批复给第三人开发使用侵害了原告的合法权益，原告与本案具有法律上的利害关系，是本案的适格主体；

2、大丰发改委大发改投（2013）689号批复一份，拟证明被告于2013年12月29日作出了涉案具体行政行为，该行政行为事实存在；

3、盐城**革委员会盐发改行复（2014）32号《行政复议决定书》一份，拟证明原告针对被告的批复提起过行政复议程序，依法向法院提起诉讼符合起诉条件。

上述证据均为复印件，经核查与原件无异。

被告辩称

被告大丰发改委辩称，1、被告具有作出涉案批复的法定职权，该批复符合政府规划要求，符合**务院文件规定，采取审批方式管理，批复程序合法。2、涉案政府投资项目为非行政许可审批项目，不属于行政许可事项，不适用《行政许可法》。3、被告作出的批复是阶段性行为，最终的行政程序尚未形成，不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性，且未侵害原告的合法权益。请求法院依法驳回原告的起诉。

第三人恒瑞投资公司述称，1、基本认同被告的答辩意见。2、第三人的请示符合法律规定，内容、程序合法。原告无证据证明该请示、批复违法。3、涉案项目系大丰市重大民生工程项目，符合政府规划要求。4、因原告等两户的不配合，对周围居民的生产、生活及工程的竣工造成了影响。请求法庭驳回原告的诉讼请求。

第三人恒瑞投资公司未提供证据。

经庭审质证，原告马**对被告所举证据提出如下质证意见：对证据1的真实性无异议，但对证明目的有异议，被告尽管具有审批项目的职责，但是否具有审批本案项目的权限没有依据，根据2004年5月13日江**改委的《关于明确项目审批权限严格执行项目审批程序的通知》，对于5000万以下的交通能源等基建项目必须由省辖市和计划单列市审批，故该证据不能作为被告认定其具有审批权限的依据。对证据2形式上的真实性没有异议，但对内容的合法性有异议，涉案的项目建设是否由本案的第三人代为建设，必须提供该项目的招投标公告、合同备案表及确定该单位投标的证明文件，否则不能确定第三人通过合法程序取得施工资格。同时该证明不能证实被告的证明目的，政府投资项目应当由政府的财政部门及投资主管部门出具证明，管理委员会没有这项职能。对证据3中的《大丰市城市总体规划》，该份规划图是否经过了上级主管部门的审批无法证实，城市总体规划确定后，必须报省一级城乡规划部门审批，必须编制城市规划报告，必须由省级规划主管部门进行审批确认，该图纸没有审批单位的公章确认，不能确认该城市总体规划的合法性。被告应当向法庭举证，证明该规划已经上级主管部门确认，否则不能作为本案批复的依据。对证据3中的《大丰市人民政府办公室关于下达2013年城建重点工程建设任务的通知（大**（2013）14号）》，形式上的真实性没有异议，对证明目的有异议，在工程计划表中所列明的纬三路东延项目，该项目与被告批复所涉及的建设项目并不一致，而且没有相关证据证明出现了不同的项目名称，不能证明涉案的批复项目已列入2013年重点工程计划。对证据3中的《中共大丰市委办公室大丰市人民政府关于下达2014年城建交通重点工程计划的通知（大办发（2014）124号）》，形式上的真实性没有异议，对证明目的有异议，在该文件附表第2页中，所列明的项目名称与被告前述提交的城市总体规划所涉及的道路名称不一致，不能证明是同一个项目，其证明目的不能成立。对证据4中的大发改投（2013）689号批复，真实性没有异议，该批复是本案的具体行政行为，对合法性有异议：（1）第三人未通过合法的招投标程序取得建设资质，其对本案工程项目建设的资格不具有合法性；（2）该项目建设书的批复缺乏事实依据，第三人未向被告提交具有资质单位编制的项目建议书，该批复的事实依据不足；（3）依该项目建议书所作出的批复是否符合大丰市相关规划和计划，被告及第三人没有提供相应的证据来证明；（4）该项目的总投资是1500万元，被告应当提供有对此项目审批权限的证明；（5）该批复的作出违反法定程序，没有对涉案的相关资料进行认真审查，在作出批复后也没有公示。对证据4中的第三人的请示，真实性没有异议，证明目的及合法性有异议：（1）第三人是否取得了该项目的代建单位的资格，需提供证据证明；（2）该请示不能代替项目建议书，国**改委关于项目建议书的编制有明确规定，该请示只是对项目建议书审批的请示，不符合盐**改委关于项目建议书需要提交资料的要求。对证据4中第三人的营业执照、机构代码证等，真实性没有异议，合法性有异议，机构代码证年检时间是2012年5月28日，根据年检的要求，第三人提交的机构代码证没有经过2013年的年检。对证据4中的大丰**委会情况说明的真实性无异议，合法性及证明目的有异议，第三人作为依法注册的国有独资公司，应与其他注册经营的相应资质公司具有平等地位，对于政府投资项目，必须经过公开招标的方式，对承建单位进行招投标确定，不能以内部操作的方式由第三人直接承建，这违背了招投标法关于政府投资项目的招投标规定。对证据5、6认为，根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被告举证逾期，应当认定为没有相应证据，不能作为认定本案事实的依据，对被告逾期提交的证据不发表质证意见。

第三人对被告提供的证据的真实性、合法性、关联性没有异议。

被告大丰发改委对原告马**提交证据提出如下质证意见：对证据1-2的真实性、合法性没有异议，但关联性有异议，涉案批复的项目是非行政许可审批项目，不属于行政许可事项，批复行为是本机关的内部行为，没有侵害原告的合法权益，且该批复是整个行政审批流程的开始，是阶段性行为，不能证实被告的批复侵害了原告的合法权益。对证据3没有异议。

第三人恒瑞投资公司对原告马**提交证据提出如下质证意见：对证据1-3三份证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议，证据1只能证明原告具有集体土地使用权，不能证明被告的批复损害了原告的合法权益；证据2中批复第一句话就注明我公司提交了项目建议书，原告称我公司没有提交项目建议书是不真实的，批复的程序和内容是合法的，不能证明原告的合法权益受到了侵害，不能证明涉案批复与原告存在必然的利害关系；证据3恰恰证明了被告的主张，本案是行政机关的内部审批程序，不具有可诉性。

经庭审质证，本院对原、被告所举的证据作如下确认：

原告提供的证据1证明原告系大丰市经济开发区新民村一组村民以及其宅基地的地址在批复所涉项目明确的建设范围中，故具有证明作用，本院予以采纳；原告提供的证据2-3，被告及第三人对其真实性、合法性、关联性没有异议，本院对该证据的证明作用予以确认。被告大丰发改委所举证据1-4均具有真实性，且与本案行政争议有关联，可作为证据使用。因第三人是否通过招投标程序取得案涉项目的建设资格，其组织机构代码证是否及时年检，与本案被诉批复无关，故本院对原告提出的该部分证据质证异议不予采纳。被告当庭提供的证据5是对张**即纬三路的进一步补充；被告当庭提交的证据6即项目建议书，在原、被告双方均提交的被诉《批复》中已有明确记载，故本院确认其真实性。

本院查明

经审理查明，2013年11月20日，第三人恒**公司向被告大丰发改委提交了“关于申请张**（纬三路）道路新建工程项目建议书的请示”，该请示的主要内容为：为加快新农村建设步伐，改善张**（纬三路）道路状况，根据大丰市城市总体规划和开发区规划，拟在常新路至西康路南路段进行道路新建工程。工程建成后，开发区东区与市区将新增一条通道，使开发区、市区融为一体。该项目总投资约为1500万元，资金来源由江苏大**管委会拨付。用地面积约为2.3公顷，主要建设内容为长1150米，宽20米的沥青路。同时提交了由江苏宏建工程建设资询有限公司编制的《项目建议书》和恒**公司的企业法人营业执照、组织机构代码证等。2013年12月29日，被告大丰发改委针对第三人的上述申请作出大发改投（2013）689号《关于江苏恒**限公司张**建设项目建议书的批复》，该《批复》载明：“你单位报来的《张**工程项目建议书》及请示收悉。经研究，现批复如下：一、为改善张**（纬三路）道路状况，根据《盐城市规范政府投资项目管理试行办法》（盐**（2009）37号），原则同意你单位在常新路至西康路南段之间规划建设张**（纬三路）；二、建设规模及资金来源：项目用地面积约2.3公顷，建设路段总长度约1150米，道路宽20米。总投资匡算1500万元，建设资金由你单位多渠道筹措解决。请据此批复办理环保、规划、用地等相关手续，并委托资质单位编制项目可行性研究报告，进一步论证项目建设内容及投资规模，报我委审查和审批。”2014年7月28日，原告通过申请政府信息公开途径，获得了被告作出的案涉批复。原告认为，被告的该批复违反了《行政许可法》等相关法律法规的规定，侵害了原告的合法权益。原告于2014年8月19日向盐城市发展和改革委员会申请行政复议，复议机构维持了被告大丰发改委作出的涉案批复。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。

另查明，原告马桂山的宅基地包含在涉案批复所批准的项目建设用地范围之内。原告自述其宅基地上的房屋目前尚未被征用拆迁。

再查明，大丰市经济开发区张**（纬三路）常新路至西康路段道路由大丰市经济开发区管委会出资建设，第三人恒瑞投资公司为大丰市经济开发区管委会组建的国有独资公司，负责该区范围内自建项目的组织实施。张**（纬三路）建设项目已开工建设，目前尚未竣工。本案审理期间，第三人恒瑞投资公司未能向本院提供与该建设项目有关的其他规划许可、用地许可等手续。

本院认为

本院认为，被告大丰发改委具有审批项目建议书的法定职权。涉案张**（纬三路）建设项目为政府投资项目，采用审批方式管理，符合《**务院关于投资体制改革的决定》（国*（2004）20号）要求。该项目2013年、2014年均列入大丰市人民政府重点工程年度投资计划，项目单位委托中介咨询机构编制了项目建议书，大丰**管委会出具了资金来源证明，被告大丰发改委据此作出该项目建议书的批复文件，符合现行投资管理规定。依据**务院办公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，政府出资的投资项目审批为非行政许可审批项目，不属于行政许可事项。即政府出资的投资项目审批不适用《行政许可法》。因此，原告主张被告批复前应公告、公示，依据不足。被告大丰发改委的大发改投（2013）689号批复是针对第三人恒瑞投资公司作出的，第三人接到该批复后，依法只能办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后根据项目认证情况向被告大丰发改委报送可行性研究报告，依据可行性研究报告批复文件，第三人恒瑞投资公司才能向国土部门申请办理正式用地手续。至本案庭审辩论终结前，被告仅对第三人的项目建议书作出了被诉《批复》，此属复合行政行为中的前置行政行为，因各方当事人均未提供证据证明有其他后续行政行为作出，该批复应视为是原告起诉时的最终行政行为，故应认定为可诉性行政行为，被告关于被诉《批复》不可诉的辩解本院不予采纳。但仅仅依据被告的该份批复，不能直接成为拆除原告宅基地上房屋的依据。至于第三人进行道路施工时是否经过招投标、有无合法的项目建设资格，是否取得规划、用地许可等手续，非本行政诉讼案审查范畴。综上，被告所作出的被诉《批复》，事实清楚，适用依据正确，程序合法，原告要求撤销案涉批复，缺乏相应的事实依据和法律依据，本院依法不予支持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告马桂山的诉讼请求。

案件受理费50元，原告马桂山负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省**民法院。

裁判日期

二〇一五年四月十六日