任**、郑**等与杭州市国土资源局二审行政判决书

审理经过

任**、郑**、周*根诉杭州市国土资源局（以下简称市国土局）土地政府信息公开一案，杭州市江干区人民法院作出（2014）杭江行初字第30号行政判决。任**、郑**、周*根不服，向本院提起上诉。本院于2014年5月30日受理后，依法组成合议庭，于2014年6月17日公开开庭审理了本案，上诉人任**、郑**、周*根及三上诉人的委托代理人周**，被上诉人市国土局的委托代理人杨凯量、郭*到庭参加诉讼。于2014年8月20日第二次公开开庭审理了本案，上诉人任**、郑**、周*根及三上诉人的委托代理人崔**，被上诉人市国土局变更后的委托代理人王*、王**到庭参加诉讼。经浙江**民法院批准同意延长审理期限两个月，本案现已审理终结。

市国土局于2013年12月5日作出（2013）第0510号《政府信息公开告知书》，主要内容如下：一、经核查，你们申请的杭州江干区云峰村经济合作社商业综合用房涉及的《国有土地使用权证》已发放给土地使用权人，复印件本机关无法提供，土地证记载信息予以提供。该项目涉及的10%留用地指标本机关予以提供。二、杭州江干区云峰村经济合作社商业综合用房项目的申报材料涉及征地、拆迁、具体建设项目供地、土地使用权登记等审批环节。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四款规定，“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”，你们申请的该项目的申报材料涉及的以下信息内容不明确，请你们明确所需信息对应的审批环节后，本机关再作答复：1、申请书；2、会议纪要。三、经核查档案系统，你们申请的以下信息本机关不存在：2／3以上村民同意的签名书、村民会议授权书、村集体经济组织出具的村集体经济困难证明书、村集体经济组织的合作开发协议书、镇区政府出具的合作意向书。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2013年10月29日，任**、郑**、周**向市国土局邮寄了政府信息公开申请表，申请公开杭州江干区云峰村经济合作社商业综合用房的申报材料（其中包括：10％留用地指标；国有土地使用权证；申请书；2／3以上村民同意的签名书、会议纪要、村民会议授权书；村集体经济组织出具的村集体经济困难证明书；村集体经济组织的合作开发协议书、2／3以上村民同意的签名书、会议纪要、村民会议授权书；镇、区政府出具的合作意向书）。市国土局于2013年10月30日收到上述信息公开申请，于2013年11月19日作出（2013）第0510号《政府信息公开延期答复通知书》，告知任**、郑**、周**因信息查询等原因，需要延长答复期限。2013年12月5日，市国土局作出（2013）第0510号《政府信息公开告知书》，告知任**、郑**、周**：一、杭州江干区云峰村经济合作社商业综合用房涉及的《国有土地使用权证》已发放给土地使用权人，复印件无法提供，土地证记载信息及该项目涉及的10%留用地指标予以提供；二、杭州江干区云峰村经济合作社商业综合用房项目的申报材料涉及征地、拆迁、具体建设项目供地、土地使用权登记等审批环节，需要明确申请书、会议纪要所对应的审批环节后再作答复；三、经核查档案系统，不存在2／3以上村民同意的签名书、村民会议授权书、村集体经济组织出具的村集体经济困难证明书、村集体经济组织的合作开发协议书、镇区政府出具的合作意向书等信息。任**、郑**、周**对此不服，向杭州市人民政府申请行政复议。经审理，杭州市人民政府作出杭政复（2013）430号《行政复议决定书》，维持市国土局作出（2013）第0510号《政府信息公开告知书》的具体行政行为。任**、郑**、周**仍不服，故向法院提起行政诉讼。另查明，彭埠镇云峰社区商业综合用房项目系本市集体经济组织留用地历史遗留项目。2009年7月30日，市国土局就上述项目在《杭州日报》进行了公告，后报请杭州市人民政府批准。2010年5月21日，杭州江干区云峰村经济合作社取得了该项目所涉地块的国有土地使用权。

一审法院认为

原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（一）、（三）、（四）项规定“属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，任**、郑**、周**向市国土局申请公开杭州江干区云峰村经济合作社商业综合用房的申报材料（其中包括：10％留用地指标；国有土地使用权证；申请书；2／3以上村民同意的签名书、会议纪要、村民会议授权书；村集体经济组织出具的村集体经济困难证明书；村集体经济组织的合作开发协议书、2／3以上村民同意的签名书、会议纪要、村民会议授权书；镇、区政府出具的合作意向书）。市国土局收到该信息公开申请后，经延期告知，在法定期限内作出了（2013）第0510号《政府信息公开告知书》，向任**、郑**、周**公开了该项目所涉国有土地使用证记载信息和10%留用地指标，并告知任**、郑**、周**需明确申请书、会议纪要所对应的审批环节后再作答复，最后告知其申请公开的其余信息不存在，符合上述条例的规定。诉讼过程中，市国土局已就相关政府信息不存在作出了合理解释，任**、郑**、周**亦未能提供证据或线索证明被告在履职过程中获取并保存了这些信息。综上，市国土局于2013年12月5日作出（2013）第0510号《政府信息公开告知书》，并无不当。任**、郑**、周**要求撤销该《政府信息公开告知书》并要求市国土局公开全部申请信息的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回任**、郑**、周**的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由任**、郑**、周**承担。

上诉人诉称

上诉人任**、郑**、周**上诉称：10%留用地是全村村民共同所有，《浙江省村经济合作社组织条例》（78号）规定，村集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏村集体所有财产。村经济合作社应当遵守宪法、法律、法规、规章和章程，尊重和维护社员、村内其他集体经济组织的合法权益。对重大事项作出决定时，须经社员大会到会人员过半数通过。本案涉及的是村10%留用地，事关全体村民，这是十分重大的事项，被上诉人认为不存在“杭州江干区云峰村经济合作社商业综合用房”的申报材料（其中包括：申请书；2／3以上村民同意的签名书、会议纪要、村民会议授权书；村集体经济组织出具的村集体经济困难证明书；村集体经济组织的合作开发协议书、2／3以上村民同意的签名书、会议纪要、村民会议授权书；镇、区政府出具的合作意向书）的信息，上诉人认为没有法律依据。《杭州市人民政府办公厅关于完善杭州市区留用地管理的补充意见》已经明确规定了程序。一审法院认为被诉告知行为并无不当的认定错误。一审法院对部分事实没有依法进行审查，《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项是兜底条款，对被诉行政行为是否合法进行全面审查，是适用该项法条规定的前提。请求：1、撤销杭州市江干区人民法院作出的（2014）杭江行初字第30号行政判决书；2、撤销被上诉人作出（2013）第0510号《政府信息公开告知书》的具体行政行为，并判决被上诉人依法公开申请的全部信息；3、案件的诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人市国土局答辩称：被上诉人作出的政府信息公开告知认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2013年10月30日，被上诉人收到上诉人提出的政府信息公开申请，上诉人要求公开杭州江干区云峰村经济合作社商业综合用房”的申报材料（其中包括：申请书；2／3以上村民同意的签名书、会议纪要、村民会议授权书；村集体经济组织出具的村集体经济困难证明书；村集体经济组织的合作开发协议书、2／3以上村民同意的签名书、会议纪要、村民会议授权书；镇、区政府出具的合作意向书）。因信息查询等原因，2013年11月19日，被上诉人作出《政府信息公开延期答复通知书》，通知上诉人延期答复。经查，彭埠镇云峰社区商业综合用房项目使用留用地指标9504平方米，该项目国有土地使用权证已发放给土地使用权人。因该项目为留用地历史遗留项目，被上诉人在《杭州日报》公告征询异议后按《杭州市人民政府办公厅转发市国土资源局关于加强村级集体经济组织留用地管理实施意见的通知》（杭政办函（2008）183号）的规定办理，因此不存在申请人要求公开的“2／3以上村民同意的签名书”等材料。2013年12月5日，被上诉人作出（2013）第0510号《政府信息公开告知书》符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条的规定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人的上诉理由不能成立。被上诉人收到上诉人的信息公开申请后经延期告知，在法定期限内作出了告知书，向上诉人提供了相关的政府信息，告知了需补正和不存在的政府信息，没有侵犯上诉人的合法权益。在诉讼过程中，被上诉人已就相关政府信息不存在作出了合理解释，上诉人未能提供证据或线索证明被上诉人保存了该信息。请求依法驳回上诉人的上诉。

本院查明

原审期间双方当事人提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中双方当事人围绕市国土局作出（2013）第0510号政府信息公开告知是否具有事实和法律依据，程序是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。

综合双方当事人的质证、辩论，本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。

根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”

对于上诉人申请公开的10%留用地指标和国有土地使用权证，被上诉人已向上诉人提供云峰村经济合作社商业综合用房项目申报材料中的反映10%留用地指标的材料，并向上诉人提供土地证记载信息，已履行法定的信息公开义务。

对于上诉人申请公开的申请书和会议纪要，因申请内容不明确，被上诉人告知上诉人应明确所需信息对应的审批环节，并无不当。

对于上诉人申请公开的2／3以上村民同意的签名书、村民会议授权书、村集体经济组织出具的村集体经济困难证明书、村集体经济组织的合作开发协议书、镇区政府出具的合作意向书，被上诉人经核查档案系统，认为不存在上述材料。同时，杭政办函（2008）183号《杭州市人民政府办公厅转发市国土资源局关于加强村级集体经济组织留用地管理实施意见的通知》第二点第（三）项的规定：“合作开发留用地项目需经村民（或股民）会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民（或股民）代表同意。在召开村民（股民）会议时，应公布留用地合作开发作价出资（入股）的价格和比例等内容，并报乡（镇、街道）、区政府（管委会）批准同意。”及杭政办函（2009）209号《杭州市人民政府办公厅转发市国土资源局关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理补充意见的通知》第一点第3小点中的规定：“村级集体经济组织在本意见下发前已经与合作单位签订‘合作开发协议’的留用地项目，经村民（或股民）会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民（或股民）代表同意，经乡镇政府（街道办事处）审核并报区政府（管委会）批准，由市国土资源行政主管部门在新闻媒体上予以公示。公示无异议并报市政府批准后，可继续按照杭政办函（2008）183号文件规定，由村级集体经济组织先行办理协议出让手续，领取《国有土地使用证》后再按照规定组建项目公司进行开发建设。”上述规定并未要求市国土局保存“2／3以上村民同意的签名书、村民会议授权书、村集体经济组织出具的村集体经济困难证明书、村集体经济组织的合作开发协议书、镇区政府出具的合作意向书”等材料。且上诉人亦未能提供其申请的上述材料由被上诉人保存的相关线索。被上诉人告知上诉人其不存在上述材料，并无不当。

综上，原审法院认定基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人任**、郑**、周**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年九月三日