柳**与慈溪市人民政府白沙路街道办事处行政确认二审行政判决书

审理经过

上诉人慈溪市人民政府白沙路街道办事处（以下简称白沙路办事处）因被上诉人柳*艳诉其拆迁行政确认一案，不服慈溪市人民法院于2015年1月14日作出的（2014）甬慈行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月16日受理后依法组成合议庭，并于2015年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人慈溪市人民政府白沙路街道办事处的委托代理人郎慈甬，被上诉人柳*艳及其委托代理人柳惠毓，原审第三人暨原审第三人胡*的委托代理人胡*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2010年11月17日，白沙**环路东延综合改造工程动迁指挥部（以下简称动迁指挥部）对原审第三人胡*家庭人员情况进行调查，并制作了《白沙**环路东延综合改造工程三期拆迁所涉房地产权属人口综合认定表》（以下简称《综合认定表》）。该认定表确认原审第三人胡*户内家庭人员为原审第三人胡*、被上诉人柳**和原审第三人胡*等3人，按政策规定可增加虚拟人口2人（其中独生子女增加1人，已满法定婚龄增加1人），该户可补偿安置面积148.35平方米，可安置人口5人，按可安置人口确定可安置面积为300平方米，因宗地面积增加安置面积100平方米，合计可安置面积为400平方米。

一审法院查明

原审法院经审理认定，原告与第三人胡*于2002年登记结婚，双方均系再婚，婚后无子女，双方婚前各有一女，第三人胡*系第三人胡*女儿。1999年4月，第三人胡*与其前妻陈**协议离婚，双方约定女儿胡*由第三人胡*抚养。2003年11月，第三人胡*因投靠母亲，将户口迁入上海，并于2008年9月以上海户籍就读上海理工大学中英国际学院。而原告与其前夫蒋**于1991年12月20日经法院调解离婚，双方约定所生一女蒋**由男方抚养。第三人胡*名下有位于慈溪市白沙路街道后油车村的一间三层住房一套，该房屋在白沙**环东延综合改造工程三期拆迁范围内。2010年11月17日，动迁指挥部对胡*户作出了《综合认定表》一份，认定该户可补偿安置面积148.35平方米，户内实际人口3人（即原告、第三人胡*、第三人胡*），按政策规定可增加虚拟人口2人（其中独生子女增加1人，已满法定婚龄增加1人），合计确定可安置人口5人，按可安置人口确定可安置面积为300平方米，因宗地面积增加安置面积100平方米，合计可安置面积400平方米。2010年12月14日，第三人胡*与原慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁办公室（以下简称拆迁办公室）签订住宅用房拆迁调产安置补偿协议一份，协议约定胡*家庭可安置人口5人，可安置面积400平方米，以调产方式进行安置。签订安置补偿协议当晚，第三人胡*将协议签订情况口头告知原告。原告在庭审中陈述，其得知安置人口等情况后，认为协议对安置人口的认定存在问题，于次日向有关部门了解情况并提出异议，但其直至2013年8月才取得《综合认定表》。2013年8月14日，原告与第三人胡*协议离婚。2013年11月18日，原告向慈溪市信访局提出信访，反映北二环路东延综合改造工程中对胡*户的拆迁补偿安置存在问题。同年11月21日，原告还向被告提出关于撤销并纠正第三人胡*所签订的安置补偿协议的申诉报告。2014年1月16日，慈溪市人民政府房屋征收管理办公室就原告2013年11月18日的信访申请答复原告，表示会进一步协助被告做好化解工作，妥善处理原告提出的问题；同年1月17日，被告就同一信访件也对原告进行了答复，认为拆迁办公室与第三人胡*签订的拆迁安置补偿协议具有法律效力，不能撤销。

另查明，2008年6月17日，慈溪市人民政府下发《慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》，决定设立“慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁办公室”，作为慈溪市实施征收集体所有土地房屋拆迁工作的机构（即拆迁人）。此外，2009年4月27日，中共**办公室、慈溪市人民政府办公室联合向各镇党委、人民政府、各街道党工委、办事处、市级机关各部门、各直属单位下发了慈党办（2009）42号文件，要求就三北大街西*、界牌区块、北二环东延及乌山村区块综合改造等工程项目分别设立浒山、古塘、白**街道和横河镇项目动迁指挥部。动迁指挥部内设五个工作组，包括综合协调组、政策咨询组、项目前期组、确权组及动迁组，其中确权组的工作职责为：负责做好拆迁红线范围内企事业单位、个人的房屋土地权属认定（包括房屋的合法性、产权人、用途性质等），理清拆迁签约前的各项产权关系，做好未批先建房屋的认定工作，审定拆迁户的人口。2009年5月27日，中国共产党慈溪市白**街道工作委员会和被告根据慈党办（2009）42号文件精神，联合下发了白沙街党（2009）45号文件，决定建立动迁指挥部。

一审法院认为

原审法院认为，从《综合认定表》的内容来看，该表对被拆迁人房屋土地权属、可安置人口、可安置面积所进行的认定，已由拆迁办公室与被拆迁人签订的安置补偿协议予以遵从和体现，且该认定表将第三人胡冕列为安置对象，并依此增加两个虚拟人口，可能影响原告可得的安置补偿权利，故动迁指挥部作出《综合认定表》的行为属于可诉的具体行政行为，且原告主体适格。被告关于《综合认定表》不可诉、原告主体不适格的辩称主张不能成立，不予采纳。动迁指挥部系被告设立的不具有独立承担法律责任能力的机构，根据《最**法院关于执行u003c；中华人**诉讼法u003e；若干问题的解释》第二十条之规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告，故原告对动迁指挥部作出的《综合认定表》不服而起诉的，应以白沙路办事处为被告。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第四条、第十四条之规定，县级人民政府设立或者指定实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构作为拆迁人，拆迁人与被拆迁人应当签订拆迁补偿安置协议，有关安置面积、安置方式等内容由拆迁补偿安置协议约定，依此规定，拆迁补偿安置工作包括对被拆迁人房屋土地权属、可安置人口、可安置面积的确认等，由拆迁人负责实施。故就上述事项虽然慈党办（2009）42号文件进行了统一部署，但从法律层面的职能来讲，关于可安置人口、可安置面积的认定以拆迁人的名义作出为妥。

被上诉人辩称

原告虽于2010年12月14日晚上知晓拆迁补偿安置协议中有关可安置人口、面积等信息，但签订拆迁安置补偿协议与作出《综合认定表》属于拆迁安置环节中两个不同的行为，不能推定原告知道或者应当知道动迁指挥部作出《综合认定表》的行政行为。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。故原告的起诉期限应当从其2013年8月收到《综合认定表》起算，期限为2年，原告起诉未超过法定起诉期限。并且，根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任，被告未提供相应证据，故被告辩称原告起诉已超过法定起诉期限的主张不能成立。综上，该案应判决撤销被告作出的《综合认定表》。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目之规定，撤销被告作出的《综合认定表》。

上诉**办事处上诉称，动迁指挥部出具的《综合认定表》不属于具体行政行为。第一，动迁指挥部不属于一级行政机关，也不是上诉**办事处为履行特定行政管理职能建立的机构，其对外不行使任何行政管理行为或民事行为，在拆迁过程中的相关行为均由相关单位以自己的名义作出或行使。第二，《综合认定表》实质为调查结论。上诉人以及动迁指挥部不具有拆迁过程中认定可安置面积、安置人口的行政职能。《综合认定表》上记载的被拆房屋状况即可安置面积、实际人口及可安置人口是根据房屋、土地、户籍登记，测绘报告，村委会意见，结合拆迁规定、政策作出的确认，未对被拆迁人创设、变更权利义务。第三，《综合认定表》仅为动迁指挥部在内部工作环节中信息收集的汇总，未以任何形式向包括被拆迁人在内的利害关系人送达或对外公告，不可能对被上诉人柳**产生行政拘束力。第四，《综合认定表》与被拆迁人可获得的安置补偿没有法律上或事实上的关联。《综合认定表》不是签订安置补偿协议的前提或依据，也不是拆迁裁决的依据。且拆迁安置协议是由拆迁人及委托的拆迁单位与被拆迁人签订，动迁指挥部并非合同的当事人。即使拆迁人与被拆迁人之间不能签订，无论《综合认定表》是否被撤销，都不影响被拆迁人获得拆迁安置补偿协议确定的安置补偿利益。第五，拆迁办公室与原审第三人胡*并非在拆迁过程中签订安置补偿协议，应认作政府的资产收购行为，不是拆迁许可行政行为框架下实施的具体行为，不可能产生行政确认或行政认定效果。综上，《综合认定表》不属于具体行政行为，不具有可诉性。请求二审法院撤销原判，并依法改判。

被上诉人柳**辩称：一、上诉**办事处是适格被告。动迁指挥部系上诉**办事处建立的临时机构，应由组建人承担法律责任。二、《综合认定表》对被上诉人柳**的权利义务产生影响。根据法律规定，对土地使用权、房屋所有权的认定应由土地管理部门和房屋管理部门进行认定，拆迁安置人口根据拆迁相关法规授权的部门进行认定，上诉**办事处不具有对土地使用权、房屋所有权进行认定的职权。拆迁指挥部作出《综合认定表》对被上诉人柳**产生重大利害关系。拆迁安置协议对土地、房屋、安置人口的认定均源于该《综合认定表》，是签订拆迁安置协议的依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审第三人胡*和胡*未进行书面答辩，在审理中辩称同意上诉人的上诉意见，请求二审法院撤销原判，并依法改判。

本院查明

二审审理期间，各方当事人均未向本院提供新的证据。各方当事人在一审时向原审法院提供的证据均随案移送至本院。本院根据随卷证据及审理认定的事实与原审法院认定的事实无异。

本院认为

本院认为，动迁指挥部系上诉人白**事处为推进旧城改造拆迁工作设立的临时性机构，其作出的《综合认定表》中就被拆迁人可安置人口和可安置面积等进行认定，对被拆迁人获得安置补偿权利产生影响，故该《综合认定表》系为实现特定的拆迁行政管理目的且对被拆迁人实际权利义务产生影响的具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。鉴于上诉人白**事处自认未向被上诉人柳**送达过《综合认定表》，且无证据证明被上诉人柳**已超过《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的起诉期限，应认定被上诉人柳**的起诉未超过法定的起诉期限。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》并未规定上诉人白**事处具有对被拆迁户土地使用权面积、合法建筑面积、可补偿安置面积、安置人口及可安置面积作出认定的法定职权，故上诉人白**事处对上述内容进行认定而作出《综合认定表》超越法定职权，应予撤销。

综上，本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人慈溪市人民政府白沙路街道办事处负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月二十六日