陈**与瑞**育局二审行政判决书

审理经过

上诉人陈**诉瑞安市教育局教育管理法定职责一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2014）温瑞行初字第127号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月26日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

原判认定：2011年温**委市政府发布《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》（温委（2011）8号），并附九个政策，其中规定：“以教师资格和人事代理制度为切入点健全社会保障机制。凡取得相应教师任职资格参加人事代理并从事相应教育教学工作的民办老师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险。”“民办学校必须组织教师参加人事代理，人事代理作为其参加职称评审、社会保险、评优评先的前提。市、县两级教育行政部门要建立人才中心教育分部，具体负责办理教师人事代理工作，接受同级人才中心指导。”《若干意见》附件《关于进一步加强民办学校教师队伍建设的实施办法（试行）》，第八条规定：“符合任职资格并已应聘到各级各类民办学校任教的教师，均要参加人事代理。”第三十四条规定：“本办法自发布之日起施行，由温州市人力资源和社会保障局、温**育局、温**政局负责解释。”2012年2月24日，温州市政府办公室发出《2012年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》，将2012年作为政策试水阶段，做好1＋9政策在100所首批推进学校的贯彻落实工作。5月份完成首批学校教师人事代理建档，10月完成全市民办学校教师人事代理建档工作。2012年5月25日，瑞**委市政府发布《关于加快推进民办教育综合改革试点工作的实施意见》（瑞委（2012）8号），规定：教育、人力社保部门须于2012年8月底完成首批试点学校教师的人事代理和社会保险工作，10月底前完成全部民办学校教师人事代理档案建档工作。文件并附有瑞安市9所第一批试点学校名单。2013年2月8日，温州市政府办公室发出《2013年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》，指出要进一步完善综合改革政策体系，整合现有的民办教育综合改革试点政策，进一步修订完善，形成温州市民办教育综合改革1＋x文件2013年升级版。推进第二批300所学校试点工作，5月完成首批100所试点学校所有应代理教师的人事代理手续，10月份完成第二批试点学校教师代理工作。2013年4月15日，温州市政府办公室《关于做好国家民办教育综合改革第二批试点学校申报工作的通知》，规定了申报条件，确定了名额分配，瑞安市分到学校数为40所。2013年8月26日温**委市政府发布《关于深入实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》（温委（2013）63号文件），并附十四个政策，其中附件《关于进一步加强民办学校教师队伍建设的实施办法（试行）》中关于民办教师参加人事代理的条件、内容、程序与原规定完全一致。

陈**于2005年6月取得幼儿园教师资格，2010年起在瑞安市塘下创办瑞安市塘下镇一佳幼儿园（下称一佳幼儿园）并从事教育工作，2014年1月前社保关系在温州市，满50周岁退休时间为2014年2月16日。一佳幼儿园参加第二批试点学校申报，但未获批，陈**遂于2014年1月16日以其为瑞安市一新幼儿园（下称一新幼儿园）教师的名义，由该园与瑞**育局签订《人事代理合同》，委托瑞**育局对其进行人事代理。同日，瑞**育局发瑞教政（2014）16号文件，将陈**列为该园参加事业单位社会保险人员名单。2月10日，瑞**育局经调查认定陈**并非一新幼儿园聘任教师，于同月19日发出瑞教政（2014）26号文件，撤销了瑞教政（2014）16号文件，取消一新幼儿园对其的委托代理。之后，陈**多次向瑞**育局要求以其所办的一佳幼儿园教师名义办理人事代理手续。同年2月27日，陈**通过市长信箱反映并要求直接以一佳幼儿园名义对其办理人事代理，2014年8月13日再次通过市长信箱提出，并自述其于2014年2月26日向瑞**育局书面提出人事代理。2014年9月2日瑞**育局进行答复，认为2月19日发出瑞教政（2014）26号文件后，“陈**并未以一佳幼儿园名义再次书面申请，即便有也不能受理”。理由：一、幼儿园未确定为试点学校；二、截止2月19日发出瑞教政（2014）26号文件陈**已超企业职工的退休年龄。同年10月8日，瑞**育局针对9月16日陈**要求以一佳幼儿园老师名义对其办理人事代理的书面申请，以瑞安市人才市场管理办公室教育分部人事代理部名义作出答复称：民办老师人事代理工作当前仍处于在试点单位分批开展并逐步完成阶段，陈**所在单位非试点单位，其收到申请时已过企业职工的退休时间，故决定不予受理。陈**不服，遂提起诉讼要求判令：1.撤销瑞**育局于2014年10月8日作出的“关于对陈**女士人事代理申请的答复”函；2.责令瑞**育局从2014年2月13日开始以一佳幼儿园名义为其办理人事代理手续。

一审法院认为

原判认为：陈**要求瑞安市教育局为民办学校教师办理人事代理手续，并非属于其应履行的法定职责。温州市作为民办教育综合改革的全国试点之一，出台了温委（2011）8号和温委（2013）63号文件及相关配套文件，提出了“凡取得相应教师任职资格参加人事代理并从事相应教育教学工作的民办老师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险”的要求。2012年和2013年又根据实施的情况出台实施国家民办教育综合改革试点工作要点，明确在温州市政府分配的第一、二批试点学校实施人事代理工作及完成时间，要求各县市实施。按照上述政策先试先行的性质以及实施的进度，瑞安市教育局履行对民办学校教师办理人事代理工作特定职责的范围实际上处于仅限在瑞安市试点学校中实施的阶段，未列入试点学校的民办教师尚不能办理人事代理手续。2012年5月25日，瑞安市政府《关于加快推进民办教育综合改革试点工作的实施意见》虽规定2012年10月底前完成全部民办学校教师人事代理档案建档工作，因与温州市政府《2013年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》相冲突，事实上未实施，陈**主张应按该意见实施的理由不予以采纳。因陈**所在的学校未被列入第一、二批试点学校名单，瑞安市教育局拒绝为其办理人事代理手续，并未违反其特定职责，其行为并不违法。据此判决驳回陈**的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人陈*春诉称：1.原审法院采纳被上诉人瑞安市教育局超举证期限及开庭结束后提供的证据，并依职权调取证据作为被诉行政行为合法性依据，但对上诉人补强证据均不予采纳，违反证据规定，审判程序违法。2.上诉人于2014年1月14日即以一佳幼儿园名义向被上诉人提出人事代理申请，原判认定上诉人同年2月19日方提出上述申请，事实认定错误，从而导致认定上诉人人事代理申请已超过法定退休年龄错误。3.被上诉人瑞安市教育局认为民办教师人事代理应以试点学校为前提，不符合温州市及瑞安市人民政府有关民办教师人事代理制度的规定，其据此决定不受理上诉人的人事代理申请错误。请求撤销原判及被诉行政行为，判令瑞安市教育局从2014年1月中旬或同年2月13日开始为上诉人办理人事代理手续。

被上诉人辩称

被上诉人瑞安市教育局辩称：1.被上诉人已在原审法院指定的举证期限届满前提出延期举证申请并经准许，举证符合法律规定。2.“先行先试”是温州市人民政府民办教育综合改革试点的原则，瑞安市人民政府根据上级文件精神，分批试点落实推进此项工作。上诉人所在的一佳幼儿园非试点学校，上诉人陈**要求被上诉人为其办理人事代理手续，缺乏事实依据。3.上诉人陈**出生于1964年2月16日，至其以一佳幼儿园名义申请人事代理，已超过其退休年龄。请求驳回上诉，维持原判。

双方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。在二审诉讼中，上诉人陈**提供了以下证据、依据：1.《中华人民共和国宪法》第三十三条、第四十四条、《中华人民共和国民办教育促进法》第一条、第二十七条、温**（2003）70号文件第一条、第二条、第四条、温**（2008）24号文件第四条、第十四条、温政办（2008）111号文件第二条、第三条、《关于完善民办教育社会保险制度的实施办法》（2011版和2013版）第三条、第五条、第七条、《关于县（市）民办学校教师在市本级临时性参加社会保险的暂行规定》（2013版）第三条、中国经济新闻网2014年1月10日有关温州民办教育改革的报道、瑞**育局人事代理人员缴费通知、鹿城民办非试点学校教师人事代理合同、瑞安民办非试点学校和临时办学点依据、第二批试点学校代理人员材料安排表、温委（2013）63号文件附件2第八条、附件3第三条、第五条，拟证明人事代理不以试点学校为前提，且温州及瑞安市实际已为非试点学校民办老师办理人事代理手续。2.温州市教育局民办教育处2014年10月20日证明，拟证明其曾向温州市教育局反映情况。3.政协代表翁**提案、温**（2013）252号文件、《21世纪》新闻记者专访温州市教育局戚德忠录，拟证明为民办教师办理人事代理属于教育部门的法定职责。4.申请解释温委文件报告、温州市教育局复函，拟证明温州市教育局作为文件解释机构认为人事代理不以试点学校为前提。5.2014年2月12日向温州**教卫处、温州**人事处递交的求助报告，拟证明上诉人已于法定退休年龄届满前提出人事代理申请。6.人大代表叶**就按公办教师标准落实民办教师五险一金政策议案，拟证明落实教师五险一金政策实施效果良好。

本院查明

上诉人陈**在二审诉讼中提供的证据2与其一审提供的证据17一致，不属于新证据，本院不予接纳。证据4系一审判决后形成的证据，属于新证据，且与本案有关联，本院予以接纳，可以证明温**育局于2015年3月11日依陈**申请对温委（2011）8号和温**（2013）63号附件2第三章第八条规定作出答复。证据1、3、5、6系在二审诉讼中提供的证据，且无正当理由，不属于新证据，本院不予接纳。根据本案证据及双方当事人陈述，可以认定如下事实：陈**系一佳幼儿园举办者，并在该园从事教育工作。2014年1月16日，陈**以其为一新幼儿园教师的名义，由该园与瑞**育局签订《人事代理合同》，委托瑞**育局对其进行人事代理。同日，瑞**育局发瑞教政（2014）16号文件，将陈**列为该园参加事业单位社会保险人员名单。2月19日，瑞**育局经调查认定陈**并非一新幼儿园聘任教师，于同日发出瑞教政（2014）26号文件，撤销了瑞教政（2014）16号文件，取消一新幼儿园对其的委托代理。因陈**申请以其举办的一佳幼儿园办理人事代理，2014年9月2日瑞**育局作出瑞教信报（2014）14号答复意见书，认为一佳幼儿园非瑞安市民办教育综合改革试点学校，且上诉人截止2014年2月19日未以该园名义提出人事代理书面申请，已超过企业职工的退休年龄，决定不予受理。另，一佳幼儿园不属于瑞安市民办教育综合改革试点学校范围。温**育局于2015年3月11日依陈**申请对温委（2011）8号和温**（2013）63号附件2第三章第八条规定作出答复：该第八条原文规定，凡符合任职资格并已应聘到各级各类民办学校任教的教师，均要参加人事代理。参加人事代理是民办学校教师参加职称评审、社会保险、评优评先的前提。

本院认为

本案争议焦点是原审审判程序是否违法、被上诉人是否存在不履行法定职责情形。综合双方当事人意见，本院认为：1.《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：“……被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。……被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。”原审法院于2014年10月21日向被上诉人瑞**育局送达本案起诉状副本，因上诉人陈**增加诉讼请求，又于同月24日送达增加诉讼请求申请书及举证通知书，且被上诉人于2014年11月3日申请举证期限延长至同月10日。原审法院于2014年11月7日将被上诉人提供的答辩状及证据副本送达上诉人签收，说明被上诉人瑞**育局举证未超过上述规定的期限。因涉及被上诉人瑞**育局有无上诉人申请事项法定职责问题，原审法院责令被上诉人补充提供温**（2012）12和（2013）26号文件，符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条的规定。原审法院对上诉人陈**一审开庭结束后补强提供的证据不予采纳，符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（四）项“当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料不能作为定案依据”的规定。上诉人陈**以被上诉人超期限举证、原审法院依职权调取证据，且对其庭后补强证据未予采纳违法等为由主张原审审判程序违法，于法无据，本院不予支持。2.温州市和瑞安市人民政府为推进民办教育体制机制创新，加快教育改革和发展，结合地方实际，以规范性文件形式向社会公众公开允诺，要为民办教师办理人事代理，具体工作由市、县两级教育行政部门负责，并不违反法律、法规的强制性规定，可作为认定其法定职责的依据。被上诉人瑞**育局作为瑞安市负责教育行政管理的行政机关，对上诉人提出的人事代理申请负有处理的法定职责。温州市政府办公室于2013年2月8日下发的《2013年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》（温**（2013）26号文件）要求：加强人事代理机构建设，5月份前完成首批100所学校所有应代理教师的代理手续，10月份完成第二批试点学校教师代理工作，建立完备的人事代理档案。根据该规定，我市民办教师人事代理从2013年2月8日开始在试点学校范围内分批推进。虽然温州市政府办公室2012年2月24日下发的《2012年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》（温**（2012）12号文件）和瑞**委市政府2012年5月25日下发的《关于加快推进民办教育综合改革试点工作的实施意见》（瑞委（2012）8号文件）规定2012年10月底前完成全部民办教师人事代理档案建档工作，但该内容已被之后下发的温**（2013）26号文件内容修正，并未贯彻落实。上诉人陈**不是试点学校的教师，其自认最早于2014年1月14日以一佳幼儿园名义提出人事代理申请，不符合当时适用的温**（2013）26号文件规定的民办教师人事代理的条件，被上诉人瑞**育局决定不予受理其人事代理申请并无不当，原审法院驳回上诉人诉讼请求结果正确，但认为为民办教师办理人事代理不属于被上诉人瑞**育局法定职责不当，本院予以纠正。上诉人陈**上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人陈**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月十四日