孙**与湖州市人民政府滨湖街道办事处行政允诺一审行政判决书

审理经过

原告孙**因被告湖州市人民政府滨湖街道办事处不履行行政承诺，于2014年7月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法公开开庭进行了审理，并于2014年10月13日以（2014）湖德行初字第6号行政裁定书裁定驳回原告起诉。原告不服裁定上诉至湖州**民法院，2015年2月19日湖州**民法院撤销（2014）湖德行初字第6号行政裁定书并裁定由本院继续审理。本院于2015年4月30日立案并另行组成合议庭，于2015年7月13日再次公开开庭进行了审理。原告的委托代理人蒋**，被告副主任陆**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告孙**诉称，原告系湖州滨**村村民，在自家农房内开设望湖楼饭店。2005年湖州市太湖旅游度假区（以下简称度假区）成立，随之对该区域的拆迁户进行拆迁。因原告的酒店经营状况良好，故被告在集体研究的情况下，对原告制定了拆迁补偿方案。基于原告实际情况，为免其损失惨重，被告在考虑降低原告损失的前提下，于2010年5月28日与原告签订《协议书》一份，约定原告拆迁后自饭店重新开始经营起5年内，如原告实际未缴纳10万元税费，由被告按10万元标准向原告补偿；如原告实际缴纳超过10万元税费的，则原告可以按实际缴纳的标准要求被告补偿。协议签订后，原告完成了拆迁义务，重新在渔人码头经营湖州白雀新望湖楼酒家，从2011年1月至2013年12月31日共纳税2035236.71元。但被告迟迟未履行其合同义务。原告故诉请判令：1.被告向原告支付2035236.71元（从2011年1月10日至2013年12月31日），实际以每年缴纳税费为标准计算至2015年12月31日；2.本案受理费由被告承担。

原告孙**为支持其主张向本院提交了如下证据：1.原被告于2010年5月28日签订的《协议书》原件一份，证明被告应当承担的合同义务且《协议书》是经过被告集体研究而制定的补偿方案。2.《关于孙**的信访事项答复意见书》原件一份，证明被告拒绝履行职责，违背所作之承诺。3.吴**分局出具的纳税证明原件三份，证明原告经营的湖州白雀新望湖楼酒家从2011年1月1日至2013年12月31日共计纳税2035236.71元。

被告辩称

被告湖州市人民政府滨湖街道办事处答辩称，1.本案所涉《协议书》是对原告所签订的安置协议及附件的补充，符合相关政策规定。2000年，湖州**开发区将原告经营的酒楼和住宅所在的仁皇山新区列入拆迁范围，2001年开始对该区域进行拆迁，因原告经营的酒楼尚在营业，故拆迁补偿要求比较高，经过长达7、8年的协商，原告终于在2010年同意拆迁，但要求附加签订一个协议，即本案所涉《协议书》。为了保证拆迁工作的顺利进行以及弥补原告因拆迁造成的损失，被告经研究同意在2010年5月29日与原告签订了《农房拆迁安置协议书》的同时签订了《协议书》。本案所涉《协议书》符合度假区的相关政策。根据湖州市人民政府对度假区实施“划分收支、核定基数、超收分成、短收赔补”财政管理体制，对体制内企业，当年各项税收收入（包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、印花税、资源税、土地增值税以及城建税）超过基数的市得部分，按照1：9比例分成，即分成给度假区90%，也就是说湖州市政府每年对于税收超额部分会按比例分成给度假区，而度假区每年对分配到超额税收部分返还一部分给被告。被告为了弥补原告拆迁上的损失，参照度假区税收超收分成的政策，从度假区返还给被告的超额部分税收中给予原告一定的补助。2.本案所涉《协议书》的真实意思表示是为了弥补原告拆迁上的损失，参照度假区税收分成的政策，从度假区就原告纳税部分返还给被告的超额税收中给予原告一定的补助。故原告诉称“如原告实际纳税10万元税费，由被告按10万元标准向原告补偿；如原告实际缴纳超过10万元的，全额享受”，与事实不符。从协议签订的目的来看，原、被告签订该协议的目的是为了弥补原告拆迁上的损失而给原告的酒楼予拆迁协议以外的适当经营补助，而不是免税；从协议参照的太湖度假区相关政策来看，税收超额部分由市按比例分成给度假区，再由度假区按比例分成返还给被告。该超收分成资金主要用于机关正常运转，社会事业发展和基础设施建设，而不是返还给原告享受，更不是全额返税；从条款的文字表述上来看，其真实意思是，根据度假区超额税收返还政策，由被告就其获得的税收返还中给予原告一定的补助，若不足10万元的，由被告补足，若原告纳税部分超额税收返还金额超过10万元的，由原告全额享受。3.协议至今未能履行的原因在于原告。就原告经营酒楼的纳税情况而言，被告2011年和2012年度从度假区返还给原告的超额税收分别为33633元和32991元，2013年度假区尚未返还。基于此前作出的行政承诺，被告一直表示愿意按照《协议书》的承诺，暨每年10万元补助给原告，但原告一直拒绝接受，而且多次向度假区等有关部门投诉，要求被告返还其所缴纳的全部税收，因此该协议至今未能履行。综上，恳请法院驳回原告的诉讼请求。

被告湖州市人民政府滨湖街道办事处在法定期限内向本院提交如下证据、依据：

4.湖州市人民政府街道办事处组织机构代码证原件、《关于印发﹤湖州经**山新区农房拆迁安置暂行办法的﹥的通知》（湖开发委通（2000）52号）复印件盖章、编号为（2000）湖房估他字234-10号湖州市房屋价格评估单复印件盖章、编号为（2000）湖房估他字234-26号湖州市房屋价格评估单复印件盖章、编号为（2008）湖房估湖字3676号湖州市房地产价格评估单复印件盖章、编号为（2008）湖房估湖字3678号湖州市房地产价格评估单复印件盖章、编号为（2008）湖房估湖字3677号湖州市房地产价格评估单复印件盖章、农房拆迁安置协议书及附件（以下简称安置协议及附件）复印件盖章各一份，证明2000年湖州**开发区将仁皇山新区列入拆迁范围，并规定了拆迁补偿标准，原告的住宅和经营的酒店所在地属于仁皇山新区，根据拆迁补偿标准及评估价格，2010年5月29日原告与湖州市太湖旅游度假区拆迁事务所签订《农房拆迁安置协议书》，且原告已获得了相应的补偿。

5.湖州市人民政府办公室关于对湖州太湖旅游度假区建立财政管理体制的通知（湖政办函（2009）1号）复印件、原被告于2010年5月28日签订的《协议书》原件、湖州**属分局于2014年7月24日出具的《度假区财政体制计算公式》原件、关于2012年度太湖旅游度假区超收分成分配方案的建议复印件盖章、关于2013年度太湖旅游度假区超收分成分配方案的建议复印件盖章、2013年第18次党委（主任办公）会议纪要（2013）18号原件各一份、拨款凭证复印件盖章十八份，证明：1.根据湖州市政府对度假区实施“划分收支、核定基数、超收分成、短收赔补”财政管理体制，对体制内企业，当年各项税收收入超过基数的市得部分，按照1：9的比例分成，即分成给度假区90%。体制收入内的税种确定：增值税、营业税、个人所得税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、资源税、印花税、土地增值税、城建税。超收分成资金主要用于机关正常运转、社会事业发展和基础设施建设。2.双方在签订安置协议及附件的同时，经原告要求，原被告签订《协议书》一份。3.该协议是对原告安置协议及附件的补偿标准补偿后额外的补助，参照度假区税收超收分成的政策，从度假区就原告纳税返还给街道的超额部分税收中给予原告一定的补助，如返补不足10万元的，由街道补足；超过10万元的，全额享受。4.协议内容符合度假区政策的规定。5.根据上述分配方案，2011年度超收部分总额为8669.11万元，其中分配到被告的为699.06万元，即度假区分配到街道的比例为8%。6.2012年度超收部分总额为10978.68万元，其中分配到被告的为849万元，即度假区分配到街道的比例为7.7%。

6.湖州市白雀新望湖楼酒家2011-2013的纳税情况打印件三份、被告根据度假区政策就本案税收可获得的返还比例及金额原件一份，证明原告经营的酒楼2011-2013年纳税总额为1920894.53元，根据度假区政策及原告纳税金额，被告在2011-2012年年度实际可获得税收返还比例分别为33633元和32991元的事实。

经庭审质证，被告对证据1、2的真实性无异议，但认为应当参照国家政策和有关补助标准确定补偿方案；对证据3认为非税部分不应当作为纳税证明；原告认为对证据4、5的真实性无法判断，拆迁补助是原告应当得到的份额；对证据6无异议。

本院对上述证据认证如下：证据1、2、4、5、6符合证据的有效形式，本院予以认定；证据3中包含税、费，不能证明原告2011年-2013年的缴税情况，故本院不予认定。

本院查明

经审理查明，原告系原湖州滨**村村民，在自己农房内开设“望湖楼”饭店。2000年，原告所在地被列为拆迁区域。2000年7月25日，湖州经**管委会发布湖开发委通（2000）5号《湖州经济**新区农房拆迁安置暂行办法》，对湖州**区农房拆迁安置补偿原则、补偿标准、补偿程序、安置对象作出了规定。自2000年10月开始，湖州市**所有限公司应湖州经**管委会委托，多次对孙**房产进行评估。2010年5月28日，原被告签订《协议书》一份，约定“根据度假区有关大力扶持区域内经济产业发展政策，支持税收大户经营再生产，推动区域经济发展，参照国家产业开发区相关税收优惠政策，给予渔人码头孙**饭店适当经营补助，现甲乙双方在平等、自愿、协商一致基础上就补助事项达成如下协议：1.补助时间从渔人码头孙**饭店开始经营起，在正常营业情况下补助5年；2.补助标准：按度假区的有关政策，每年补助国家税收10万元。如不足，由街道补助；如超出，全额享受；3.补助资金于每补助年度年末支付。”同月29日，原告与湖州市太湖旅游度假区拆迁事务所协商签订了安置协议及附件，约定湖州市太湖旅游度假区拆迁事务所支付原告被拆除房屋（含附属设施等）补偿款与拆迁人向被拆迁户收取安置总价值差价款为1378000元，其中原告经营的饭店补偿933123元（包括停业补偿2%即17122元，一次性过渡2%即17122元，一次性补偿5%即42804元）。2011年原告重新在渔人码头经营湖州白雀新望湖楼酒家。2011年1月1日至2011年12月31日，湖州白雀新望湖楼酒家缴纳税款663217.68元。2012年1月1日至2012年12月31日，湖州白雀新望湖楼酒家缴纳税款668569.01元。2013年1月1日至2013年12月31日，湖州白雀新望湖楼酒家缴纳税款589107.84元。后原告多次要求被告支付湖州白雀新望湖楼酒家自2011年至2013年缴纳的全部税款总额未果，故而纠纷成讼。

另查明，湖州市政府对太湖度假区实施“划分收支、核定基数、超收分成、短收赔补”财政管理体制，对体制内企业，当年各项税收收入超过基数的市得部分，按照1：9的比例分成，即分成给度假区90%。体制收入内的税种确定：增值税、营业税、个人所得税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、资源税、印花税、土地增值税、城建税。超收分成资金主要用于机关正常运转、社会事业发展和基础设施建设。湖州市政府每年对于税收超额部分会按比例分成给度假区，而且度假区每年对分配到超额税收部分返还一部分给被告。2011年度度假区的超收分成总额为8669.11万元，返还给被告699.06万元，返还比例为8%，2012年度度假区的超收分成总额为10978.68万元，返还给被告849万元，返还比例为7%。原告所经营的酒店税收基数为0元。

本院认为

本院认为，被告具有根据湖州经**理委员会制定的《湖州经济**新区农房拆迁安置暂行办法》第二条之规定，“新区的房屋拆迁安置工作要有计划、有步骤的进行，各部门、乡（街道）、村委会及各级组织要积极配合，做好设计拆迁相关的各项工作”而负有对原告原住址拆迁管理工作的管理职责。其为了保证拆迁工作顺利进行以及弥补原告因拆迁造成的经营损失而签订的《协议书》，应认定为其对原告所作之行政承诺。该行政承诺一旦作出，原告作为行政相对人即获得了承诺项下的权益，对这种权益有了行政法上的正当预期，而被告则通过承诺的方式为自己设定了按照度假区的有关政策，给予原告适当经营补助的行政给付义务。虽该义务的设定缺乏行为法上的依据，但在随着公共行政的领域不断扩大，行政机关作出的行政行为不断增加，要求所有的管理均具有行为法上的依据并不现实。在服务于公共利益的前提下，政府有权在缺少法律依据的情况下从事积极的管理活动。对缺少行为法依据，但具有组织法依据的行政允诺行为，不能以缺少行为法上的明确授权而否定其效力。因此，被告应按照所作承诺的内容履行相应的义务。但原被告双方就《协议书》真实意思表示各执一词。本院认为，一般来说，当双方当事人对所约定的内容理解产生冲突时，在实际履行中，应当综合考量签订协议时所使用的词句、签订的目的、背景及履行的实际情况来确定权利义务。首先，从协议中载明“参照国家产业开发区相关税收优惠政策”的字面意思来理解，被告给予原告的承诺是对原告的优惠政策，从该承诺的对象仅为原告一人可知，此种优惠对且仅对原告一人适用，因此其应仅以原告所缴纳的税收作为优惠政策的基数。从“补助标准：按照度假区的有关政策，每年补助国家税收10万元。如不足，由街道补助；如超出，全额享受。”的字面意思来理解，应当为由被告对原告每年补助国家税收10万元，而作出补助的依据为“按照度假区的有关政策”。即若按度假区的有关政策，被告每年可给予原告的补助不足10万元，则以10万元为限，由街道补足；若按度假区的有关政策，被告可给予原告的补助超过10万元的，则不以10万元为限，由原告全额享受。如上所述，被告承诺给予原告的补助，应以原告所缴纳的税收为参数，依据湖州市政府对度假区实施“划分收支、核定基数、超收分成、短收赔补”财政管理体制以及度假区对滨湖街道的分成比例来计算被告退还给原告所缴纳的税收即被告应给予原告的补助。其次，度假区2011年度、2012年度返还给被告的超额税收分成为1548.06万，该项资金应主要用于机关正常运转、社会事业发展和基础设施建设。原告经营的酒店在拆迁之前经营状况良好是被告所明知的，故而才有了本案所涉《协议书》因此给予适当的经营补助。若依原告所述，其在2011年至2012年应补助给原告的金额为203万余元，相较被告所得返还的超额税收分成其所占比例之重，显然不符合资金的合理分配利用，被告在明知原告经营状况的情况下，若仍以原告所缴纳的税收金额作为补助之金额，显然与常理有悖。最后，从《协议书》签订的目的来看，被告是为了履行上级机关指派的拆迁动员任务，保障拆迁工作的顺利进行以及适当弥补原告因拆迁造成的经营损失。若依原告所诉，《协议书》确定被告补助之金额远大于原告拆迁安置补偿协议书所确定协议补偿之金额，不符合适当补助经营损失的本意。综上所述，被告关于本案所涉《协议书》真实意思表示为参照度假区税收分成的政策，从度假区就原告纳税部分返还给被告的超额税收中给予原告一定的补助之辩称更符合客观事实，本院予以采信。按照度假区有关政策，经计算2011年、2012年被告应返还给原告的分别为33633元、32991元，均不足10万元，故其应按照10万元给予原告补偿。至于被告关于其已经支付给原告33633元、32991元之辩称，因无相应证据予以证实，故本院不予采信。至于2013年超收分成比例，根据《关于2013年度太湖度假区超收分成分配方案的建议》以及度假区管委会（2013）18号《2013年第18次党委（主任办公）会议纪要》，街道超收分成分配比例较2012年度增长10%，据此，根据原告在2013年所缴税收，按2013年度超收分成比例计算，被告应返还之部分尚不足10万，故仍应按照10万元给予补偿。综上，原告合理部分诉请，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决如下：

裁判结果

一、被告湖州市人民政府滨湖街道办事处于本判决生效之日起十日内支付原告孙**2011年至2013年补助30万元，此后两年以原告每年缴纳的税收为基数，按照每年湖州市人民政府滨湖街道超收分成比例计算，于次年12月30日前，不足10万元按10万元返还给原告，超过10万元则全额返还。

二、驳回原告孙**其余诉请。

案件受理费50元，由原告孙*负担25元，被告湖州市人民政府滨湖街道办事处负担25元，限于本判决生效之日起十日内缴纳。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院，并向浙江省**民法院预交上诉案件受理费50元（浙江省**民法院开户银行：湖**业银行营业部；户名：湖**政局非税收入汇缴结算户；账号：103001040019121352001）。在上诉期满后七日内仍未交纳并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年七月二十日