金**与绍兴市住房和城乡建设局不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人绍兴市住房和城乡建设局因与被上诉人金**不履行房屋登记法定职责一案，不服浙江省绍兴市越城区人民法院（2015）绍越行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年7月24日公开开庭审理了本案。上诉人绍兴市住房和城乡建设局的委托代理人鲁**、严**，被上诉人金**的委托代理人胡**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明：2015年3月18日，原告向被告申请坐落绍兴市越城区鉴湖后街126号、地号中八285的房屋转移登记。被告经审查后认为原告提供的申请登记材料缺少遗嘱继承权公证材料，故口头告知原告，对该申请不予受理。被告同时告知了原告需要补正的内容。原告不服，向本院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院审理认为：根据《房屋登记办法》第四条的规定，房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理，被告作为房屋登记行政主管部门，负责其辖区内的房屋登记工作。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款之规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”另《中华人民共和国物权法》第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”《中华人民共和国继承法》第十六条第一款之规定：“公民可以依照本法规定立遗嘱处分个人财产，并可以指定遗嘱执行人。”第二款规定：“公民可以立遗嘱将个人财产指定由法定继承人的一人或者数人继承。”以及第十七条第一款之规定：“公证遗嘱由遗嘱人经公证机关办理。”另《房屋登记办法》第三十二条规定：“发生下列情形之一的，当事人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权转移登记……（四）继承、受遗赠……。”且《房屋登记办法》并无规定，要求遗嘱继承人须持公证机关出具的遗嘱继承权公证书才能办理房屋转移登记。本案中，《**法部、**设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（以下简称《联合通知》）是由**法部和**设部联合发布的政府性规范性文件，不属于法律、行政法规、地方性法规或者规章的范畴，其规范的内容不得与《物权法》、《继承法》、《房屋登记办法》等法律法规相抵触。行政机关行使行政职能时必须符合法律规定，行使法律赋予的行政权力，其不能在有关法律法规规定以外创设新的权力来限制或剥夺行政相对人的合法权利。行政机构以此为由干涉行政相对人的合法权利，要求其履行非依法赋予的责任义务，法院不予支持。故，被告根据《联合通知》的规定要求原告必须出示遗嘱继承权公证书才能办理房屋转移登记的行为与法律法规相抵触，对该涉案房屋不予办理房屋所有权转移登记的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、第七十二条的规定，判决一、撤销被告绍兴市住房和城乡建设局于2015年3月18日作出的不予受理原告金**房屋转移登记申请的口头决定；二、责令被告绍兴市住房和城乡建设局在本判决发生法律效力后30日内履行对原告金**办理本案所涉房屋所有权转移登记的法定职责。本案案件受理费50元，由被告负担。

上诉人诉称

上诉人绍兴市住房和城乡建设局上诉称：1.一审判决认定事实不清。被上诉人于2015年3月18日携带身份证、结婚证、房产证、土地证、公证遗嘱、死亡证明等相关资料去答辩人下属单位绍**地产管理处办理相关房屋转移登记，当时窗口工作人员口头告知被上诉人，所提交的相关材料中尚缺乏遗嘱继承权公证书，请被上诉人补办好该份材料后，再来办理相关转移登记。后上诉人在2015年3月31日致被上诉人的《信访事项答复意见书》中，将上述意见及所依据的规范性文件《联合通知》均书面告知了被上诉人，证明被上诉人对于办理房屋转移登记所需材料应该是明知的，但其不予配合。该份《信访事项答复意见书》是被上诉人在一审时作为证据向法院提交的，可是一审判决中并未提及，明显属于认定事实不清。2.一审判决适用法律错误。《联合通知》第二条规定的“遗嘱公证书”、“遗嘱继承权公证书”都属于《房屋登记办法》第三十三条第一款第（四）项中规定的“继承证明”或第（五）项中规定的“其他材料”，故并不抵触。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人金**未提交书面答辩意见，当庭答辩称：1.被上诉人对于上诉人在上诉中阐述的事实部分并无异议，一审也已查明该部分事实经过，故上诉人关于一审事实认定不清的上诉理由不能成立。2.根据《物权法》相关规定，不动产登记应由法律、行政法规规定，上诉人引用的《联合通知》不属于法律或行政法规。本案能适用的《房屋登记办法》中仅规定继承证明，未规定需要公证，被上诉人在一审中提交的遗嘱公证，属于继承证明的一种。上诉人及《联合通知》对“继承证明”作出了扩大解释，于法无据。故上诉人关于一审适用法律错误的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，一、上诉人绍兴市住房和城乡建设局依法具有房屋登记法定职责。根据《房屋登记办法》第四条第一款关于“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理”的规定，上诉人绍兴市住房和城乡建设局作为房屋登记行政主管部门，依法负有辖区内房屋登记工作的法定职责。该办法第六条同时规定：“房屋登记人员应当具备与其岗位相适应的专业知识。从事房屋登记审核工作的人员，应当取得**务院建设主管部门颁发的房屋登记上岗证书，持证上岗。”故上诉人具有审核被上诉人金**提交的申请材料是否符合《房屋登记办法》相关规定并作出专业判断的法定职责。在无法律、法规及规章依据的情况下，被上诉人不应向申请人增设先行公证的义务而减轻自身审查职责。

二、《联合通知》不能作为证明上诉人房屋登记行为合法的依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”该条第三款规定“人民法院审理行政案件，参照规章。”而《联合通知》为**法部和**设部在1991年联合发布的规范性文件，不属于法律、行政法规、地方性法规或规章范畴。根据《房屋登记办法》第九条规定，房屋登记机构应当依照法律、法规和本办法规定，确定申请房屋登记需要提交的材料，该办法第三十三条规定申请材料包括继承证明及其他必要材料时并未要求遗嘱继承人必须持公证机关出具的遗嘱继承权公证书，且根据《中华人民共和国公证法》第十一条第二款关于“法律、行政法规规定应当公证的事项，有关自然人、法人或者其他组织应当向公证机构申请办理公证”的规定，上诉人在没有法律、行政法规依据的情况下，仅依据《联合通知》的规定，要求被上诉人必须就继承权进行公证，为相对人创设了新的义务，限制了相对人行使《中华人民共和国继承法》及《中华人民共和国物权法》赋予的继承权、物权，显然缺乏法律法规及规章依据。

上诉人绍兴市住房和城乡建设局上诉称一审遗漏了被上诉人提交的信访事项答复意见书，属认定事实不清。本院认为，一审已认定“被告……口头告知原告，对该申请不予受理。被告同时告知了原告需要补正的内容”，被上诉人对该部分事实并无异议，且本案主要争议焦点为上诉人告知被上诉人需要补正相关内容是否于法有据，信访事项答复意见书实质上不影响上诉人行政行为合法性的认定。故上诉人关于一审认定事实不清的理由本院不予支持。但一审确实遗漏了对该项原告证据的列举及认证，因不影响案件基本事实认定，本院予以指正。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市住房和城乡建设局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年七月二十九日