吴**与青田县住房和城乡规划建设局行政规划、行政许可二审行政判决书

审理经过

上诉人青田县住房和城乡规划建设局、钟**因与被上诉人吴**乡村建设规划许可证一案，不服莲都区人民法院（2014）丽莲行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月11日对本案进行了公开开庭审理。上诉人青田县住房和城乡规划建设局的委托代理人陈**、潘**，上诉人钟**的委托代理人郑**，被上诉人吴**的委托代理人李**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明，第三人钟**原系青田县巨浦乡西坑村村民，其原房屋坐落于巨浦乡西坑村门前山，宅基地面积126平方米，后其于1998年6月29日将户口从西坑村迁入巨浦乡范村。2010年7月16日，第三人申请在巨浦乡枫桥村南宕凉亭外建房，向被告提交了房屋拆建协议、枫**委会公示、建房四邻协议、青田县私人建房资格审查表等材料。2010年9月20日，被告对第三人的建房申请予以受理。2010年9月30日，被告核发了乡字第（2010）19018号乡村建设规划许可证。原告吴**不服，提起行政诉讼。

另查明，丽公物鉴（2014）36号手印鉴定书鉴定意见载：“建房四邻协议0078”上的手印是嫌疑人吴**右手食指所留；“建房四邻协议0079”及“建房四邻协议0080”上的手印因特征点少，不具备同一认定条件。原告申请建房提交的建房四邻协议、青田县私人建房规划申报表、青田县私人建房资格审查表中所涉高法宗的签字并非其本人亲笔签名，第三人建房未取得枫**委员会集体讨论同意。

一审法院认为

原审认为，取得乡村建设规划许可证是动工建房合法的前置要件之一，但动工建房这一行为并不必然意味着已取得乡村建设规划许可证。故被告和第三人以原告在建房四邻协议上捺印及第三人动工建房为由，认定原告当时已明知被告向第三人颁发本案讼争乡村建设规划许可证，原告起诉超过诉讼时效的主张证据不足，本院不予采纳。第三人申请在青田县巨浦乡枫桥村南宕凉亭外建房，应由青田县**民委员会集体讨论并签署意见。被告据以颁证的申请材料中村委会意见一栏载有枫**村民主任高**的签字及青田县**民委员会公章，但该记载与枫**村民主任高**的陈述及以原告和张**分别为甲乙方的调解书所载内容相矛盾，该记载事项明显和事实不符，故在第三人申请建房未取得枫**委员会集体讨论同意的前提下，被告核发乡字第（2010）19018号乡村建设规划许可证明显依据不足。原告诉请撤销的理由成立，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销被告颁发的乡字第（2010）19018号乡村建设规划许可证。案件受理费50元，由被告负担。

上诉人诉称

上诉人青田县住房和城乡规划建设局上诉称，一、一审认定上诉人主张超过起诉期限的证据不足，这一认定明显事实不清，证据不足，且前后矛盾，不能自圆其说。1、既然取得乡村建设规划许可证是动工建设的前置条件之一，在本案没有任何证据可以证明原审第三人建房时存在未批先建的违法行为，那么，只能认定其是在取得乡村建设规划许可证之后才动工建设。原审第三人在一审明确陈述，被上诉人明知其在2010年10月动工建房的。因此，被上诉人应当明知上诉人向原审第三人发放了《乡村建设规划许可证》。故本案的起诉期限应从2010年10月起算，至被上诉人起诉时，本案已过起诉期限。2、被上诉人确实在原审第三人的四邻协议上捺过指印，这一事实已有丽公物鉴（2014）36号手印鉴定书鉴定。既然，被上诉人在原审第三人的建房四邻协议上捺过指印，就应当知道原审第三人将在讼争土地上建房。因此，也可以证明本案起诉期限已届满。二、一审法院认为第三人申请建房未取得枫**委员会集体讨论同意的前提下，被告核发乡村建设规划许可证明显依据不足。对此，上诉人表示异议：1、原审第三人向上诉人申请行政许可，其申请事项属于上诉人职责范围，其申请材料齐全、符合法定形式，根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，上诉人应当受理原审第三人的行政许可之申请。2、上诉人依据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条的规定，对原审第三人提交的申请材料进行审查；认为其提交的申请材料齐全、且符合《浙江省城乡规划条例》第三十八条所规定的法定形式，上诉人依法作出书面的行政许可决定，是完全合法的。3、对原审第三人提供的青田县私人建房规划审批表上青田县**民委员会主任高**的签名真伪问题，光凭高**的陈述及一份无法确认效力的调解协议就能证明的。况且枫桥村委对该村农民建房是否都有集体讨论并有原始会议记录，原审第三人的建房未经集体讨论均没有任何证据证明。三、一审判决明显与法律相违背。1、《浙江省城乡规划条例》第三十八条明确规定：在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的，农村村民应当持村民委员会签署的书面同意意见，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民使用集体所有的土地建住宅的，只要持村民委员会签署的书面同意意见即可，按照一审的判决，原审第三人不但要持村民委员会签署的书面同意意见，而且还要求是村委集体讨论并同意的意见，这明显于法无据。2、根据《中华人民共和国行政许可法》第六条之规定，“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”。如果按照一审判决，上诉人受理青田县33个乡镇100多个村的村民的建房申请，不但要按照法定形式予以审查，还要审查其提供证明村委签署的意见是经村集体讨论同意的，在公开的办事大厅显然无法完成。一审判决不但与行政许可法便民、提高办事效率的原则相违背，而且也与中央要求各行政机关要转变职能，提高办事效率的精神相违背。综上所述，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律明显不当，请求二审依法撤销原判，并支持上诉人的上诉请求。

上诉人钟**上诉称，一、本案已过起诉期限。原审被告所作出的具体行政行为所依据的四邻协议系被上诉人的真实意思表示，而签署四邻协议的作用即是为了审批《乡村建设规划许可证》之用。既然被上诉人吴**自愿签署四邻协议，且在上诉人建房过程当中也没有提出反对意见，从生活常识及客观逻辑来看，其对于上诉人取得《乡村建设规划许可证》显然是明知的。被上诉人吴**于2014年8月12日才提起行政诉讼，显然已过起诉期限。二、一审判决认定上诉人在申请建房时未取得枫**委员会集体讨论同意的事实认定，是完全错误的。需要村委会集体讨论并签署意见的事项，如果没有经过村委会集体讨论通过，就不能盖章签字。既然村委在申请材料上盖章并签字，必然是通过了村委会的集体讨论，同时该盖章签字行为也是村委会同意上诉人建房行为的意思表示。时隔三年多时间，村委会都没有对建房提出过异议，更进一步证明盖章签字是经过村集体讨论通过的。2010年，高**时任村民主任，因其本人系文盲且较为繁忙，所以平时村委会的公章一直由村委委员即村委会计张**负责，村民一般直接找张**办理业务。村委会的内部工作安排，对于非村委会成员的上诉人来说，只需要按照村里的办事流程办理即可，村委会由谁来盖章签字，与上诉人无干。即使原审被告据以颁证的申请材料中村委会意见并非经由巨浦**村委会集体讨论的结果，但只要其公章系真实的，枫**委会即要对该文件载明的内容承担相应的责任。时隔三年多的时间之后，仅凭村委主任的相反陈述及被上诉人吴**与村委会计张**分别为甲乙方的调解书就全盘否认原有文件的效力，不仅给上诉人等办事人员造成极大的损失，也给原审被告等行政机关的工作造成严重的困扰，不符合诚实信用原则的要求。另外，上诉人已经将原来所有的位于巨浦乡西坑村的房屋进行拆除。恳请二审依法撤销一审判决，维持青田县住房和城乡规划建设局作出的乡字第（2010）19018号《乡村建设规划许可证》。

被上诉人辩称

被上诉人吴**答辩称，一、四邻协议是答辩人的真实意思表示证据不足。第一、四邻协议所记载的内容来看，建房户与西侧住户吴**户建筑主体距离5米，而答辩人住房与涉案房屋相差3公里。第二、钟**不是枫**村民，却冒充枫**村民。涉案建房的位置既不是宅基地，更不是村庄建设规划范围，而是答辩人承包经营的山地。第三、钟**伪造枫**村民主任高**在协议上签字，后又到会计张银仙处骗取公章，同时，又伪造答辩人的签字。第四、四邻协议共有3份，除档案号0078上的指印经司法鉴定是答辩人外，其他二份均无法证实是答辩人的指印，且书写笔迹和内容也不同。钟**根本没有跟答辩人说过要在答辩人的山上建房，更没有给钟**按过指印，0078号四邻协议上的指印是证人邱*向答辩人骗取按上的。2013年6月，答辩人知道自己的山被钟**非法侵占是村民告诉的，青田县住建局给钟**发放建房行政许可是答辩人被公安抓获后才知道。因此，上诉人认为已过起诉期限的理由不能成立。二、根据行政许可法规定，行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。这里着重讲“依法审查”四个字，而具体行政行为的合法要具备五个要件：1、主体合法，2、权限合法，3、内容合法，4、程序合法，5、不存在滥用职权。因此，青田县住建局认为只要钟**提交的申请材料齐全，符合法定形式，就可以作出行政许可决定的观点，依法不能成立。三、上诉人对法律规定片面理解。按照《浙江省城乡规划条例》第38条规定，第一、钟**所建造的房屋不是在乡、村庄规划区内，第二、钟**不是枫**村民，无权在枫桥村建房，第三、钟**在审批建造房屋时，也未经枫桥村民委员会同意或经村集体讨论研究决定。根据土地管理法第10、15、62条规定，钟**根本不符合建房条件和法律规定。四、钟**认为既然村委会在申请材料上盖章并签字，必然是通过了村委会的集体讨论，同时该盖章签字行为也是村委会同意建房的意思表示等，纯属无稽之谈。综上所述，上诉人的上诉请求和理由，缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立，请求二审判决驳回上诉，维持原判。

本院认为

本院经审查认为，上诉人青田县住房和城乡规划建设局于2010年9月30日向上诉人钟**颁发被诉乡村建设规划许可证，而《浙江省城乡规划条例》于2010年10月1日才开始施行。故上诉人青田县住房和城乡规划建设局适用《浙江省城乡规划条例》为其颁发被诉乡村建设规划许可证的法律依据，本院不予采信。

二审经审理查明确认，青田县巨浦乡枫桥村位于集镇非规划区内，该村尚未制定村庄规划。上诉人钟**申请建房用地为青田县巨浦乡枫桥村村民被上诉人吴**承包经营的林地。

其他二审查明的事实与原审认定无异，本院予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”以及《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条规定，“村镇新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，应当安排在村镇规划区内。”青田县巨浦乡枫桥村虽未制定村庄规划，但该村的建设活动应符合青田县巨浦乡总体规划和详细规划以及土地利用规划。上诉人青田县住房和城乡规划建设局既已认定上诉人钟**所属枫桥村位于集镇非规划区内，就应对钟**申请建房是否符合上述规划进行审查。但青田县住房和城乡规划建设局未向法院提供上述规划，故应视为青田县住房和城乡规划建设局不具备对该地块作出规划行政许可的职权。即便钟**建房地点属于规划区内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款规定，“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”钟**申请建房用地为被上诉人吴**承包经营的林地，属于农用地。青田县住房和城乡规划建设局未提交该建房用地经过农用地转用审批手续的相关证据，应视为该建房用地未经过农用地转用审批手续，青田县住房和城乡规划建设局不得核发被诉乡村建设规划许可证。综上，青田县住房和城乡规划建设局作出的被诉规划许可违法。

此外，关于上诉人主张吴**起诉超过法定期限的问题。本院认为，吴**在建房四邻协议上捺指印是在青田县住房和城乡规划建设局作出被诉规划许可之前，因此不能推定吴**知道或应当知道青田县住房和城乡规划建设局作出被诉规划许可；钟**动工建房亦不能推出吴**知道或应当知道青田县住房和城乡规划建设局作出被诉规划许可。况且，上诉人主张超过起诉期限，亦未提供充分证据证明。故上诉人的该上诉理由，本院不予支持。

综上所述，一审判决撤销青田县住房和城乡规划建设局颁发的乡字第（2010）19018号乡村建设规划许可证违法并无不当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人青田县住房和城乡规划建设局、钟**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月十七日