郑**与安徽省凤阳县人民政府不履行法定职责一案二审行政判决书

审理经过

郑**因诉凤阳县人民政府不履行法定职责一案，不服滁州**民法院于2012年11月26日作出的（2012）滁行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年2月20日依法公开开庭审理了本案。上诉人郑**及其委托代理人王**、张**，被上诉人凤阳县人民政府的委托代理人赵**、赵**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

郑**向一审法院起诉称：2004年，被告因房地产项目“凤凰城”开发，非法侵占原告1亩多菜园地。为使被征地农民生活有保障，被告承诺免费给原告办理加建一层楼房的批准手续。后原告多次要求被告落实该建房批准手续，被告却以原告建房不符合规划为由，至今未予办理。故原告提起行政诉讼，请求人民法院判令被告兑现承诺，为原告办理建房批准手续。

一审法院查明

一审法院审理查明：2008年7月17日，凤阳县人民政府作出《关于王**等信访人信访案件遗留问题协调会会议纪要》，决定“由凤阳县建设局负责收集本宗被征地农户要求拆旧新建（7户）、扩建（4户）和在闲置土地上新建（5户）的资料，提交凤阳县**委员会研究后，由县国土、建设部门对此宗土地涉及的所有建房户尽快予以办理相关手续”。2008年7月17日，凤阳县府城镇人民政府向凤阳县整治“两违”办公室申请关于王**等（含原告）需办理土地证的报告。2008年7月21日，凤阳县整治“两违”办公室向凤阳县国土局发出关于给王**等（含原告）办理土地登记手续的函。2009年4月1日，郑**申请办理土地使用证。2010年3月31日，凤阳县人民政府给郑**颁发了91.42平方米土地使用证。郑**房屋的位置在凤阳县府城镇南环路北侧，属凤阳县一级规划控制区。郑**认为凤阳县人民政府已承诺免费给其办理扩建房屋手续，至今未履行，故提起行政诉讼。

一审法院认为

一审法院认为：根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，起诉被告不作为理由不能成立的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，被告提供的证据和原告提供的相关证据能够证明被告已经履行了法定职责，即被告自《关于王**等信访人信访案件遗留问题协调会会议纪要》下发后，组织实施，并给郑**颁发了91.42平方米土地使用证。至于郑**认为被告未批准其扩建房屋，属行政不作为的诉讼理由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。本案中，因郑**房屋的位置在凤阳县府城镇南环路北侧，属凤阳县一级规划控制区，《凤阳县城市规划区范围内个人建房管理暂行办法》第十条规定，一级规划控制区内不得申请新建、扩建、改建和加层，但可以申请危房维修。故被告未给原告批准扩建房屋，不属于行政不作为。郑**起诉被告不作为理由不能成立。案经该院审判委员会讨论决定，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回原告郑**的诉讼请求。

上诉人诉称

郑**上诉称：凤阳县人民政府具有保障被征地农民生活水平不因征地而下降、长远生计有保障的义务。上诉人的菜地被征后，没有生活来源，凤阳县人民政府仅为上诉人现居房屋补办了土地使用证，未按承诺给其办理加层住宅的相关手续，已经构成行政不作为。请求二审法院撤销一审判决，判令凤阳县人民政府履行法定职责。

被上诉人辩称

凤阳县人民政府未作书面答辩，其在庭审中辩称：郑**要求加层住宅位于凤阳县府城镇南环路253号，根据凤阳县人民政府于2006年11月17日公布的《凤阳县城市规划区范围内个人建房管理暂行办法》的规定，凤阳县府城镇南环路253号属一级控制区范围，不得申请加层。故未给其办理准建手续，不属于不作为。同时凤阳县人民政府根据上述会议纪要，为其府城镇南环路253号办理了集体建设用地使用权登记手续，已经履行了会议纪要的事项。据此，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

一审被告凤阳县人民政府向一审法院提交的主要证据材料为：

1、郑**户土地登记审批表；

2、凤政［2006］84号《凤阳县城市规划区范围内个人建房管理暂行办法》。证明郑**要求加建房屋的位置在凤阳县府城镇南环路北侧，属凤阳县一级规划控制区，其要求加建房屋不符合规划规定，被告不存在行政不作为。

一审原告郑**向一审法院提交的主要证据材料为：

1、2008年1月12日，凤阳县府城镇南门村南门村民组16户农民代表与被告签订的协议书；

2、2008年7月21日，被告设立的集中整治违法用地违法建设办公室《关于给府城镇南门村王**等村民办理土地登记手续的函》；

3、2008年7月17日，被告《关于王**等信访人信访案件遗留问题协调会会议纪要》；

4、2008年7月17日，府城镇人民政府《关于府城镇南门蔬菜征地户办理土地证的报告》；

5、2008年8月1日，府城镇人民政府《关于府城镇南门村王**等征地户办理土地登记手续的请示报告》。上述5份证据证明被告赔偿了原告的经济损失，被告承诺土地被征用后，给被征地农户批建房子；

6、安徽省人民政府皖复终字（2008）01号文件，证明府城镇南门村南门村民组16户农民承诺政府的事情已办完，被告的承诺没有兑现；

7、**务院行政复议裁决书（国*（2007）47号），证明原告提出了行政复议。

本院查明

上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。

本院认为

本院认为：凤阳县人民政府《关于王**等信访人信访案件遗留问题协调会会议纪要》，涉及信访人建房部分的主要内容是协调、督促该县相关职能部门依法履行职责，提高行政效率，对信访人的请求事项尽快审查，及时作出处理决定。该《会议纪要》下发后，上诉人郑**房屋所占土地的使用权证问题已依法得到落实。至于其要求在原有房屋上加建一层的问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。上诉人郑**要求加建一层的房屋位于凤阳县城市规划区内，故其依法应向凤阳县城乡规划主管部门提出申请，由规划部门根据该县城市规划依法审查并作出是否许可的决定。根据上述法律规定，建房审批不是凤阳县人民政府的法定职责，其不能代替规划部门履行建房审批职责，也不能要求规划部门违反法律规定批准不符合城市规划的建设活动。且凤阳县人民政府上述《会议纪要》中仅要求县建设局收集郑**等信访人的建房申请材料，提交县**委员会研究，并未承诺郑**对其建房申请不论是否符合规划要求一律无条件批准。故上诉人郑**关于判令凤阳县人民政府批准其在现居地凤阳县府城镇南环路253号加建房屋的诉讼请求，没有法律依据，本院依法不予支持。但鉴于郑**的建房请求与土地被征收有关，如其确因土地被征收造成住房困难，影响生活，凤阳县人民政府可根据实际情况，在不违反法律、法规、相关政策的前提下，妥善帮助其解决。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规并无不当，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人郑**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二O一三年七月十日