郭**与闽侯县祥谦镇人民政府不履行农业行政管理职责二审行政判决书

审理经过

上诉人郭**因诉被上诉人闽侯县祥谦镇人民政府不履行农业行政管理职责一案，不服闽侯县人民法院（2015）侯行初字第19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人郭**、被上诉人闽侯县祥谦镇人民政府（下称详谦镇政府）的委托代理人林**、蔡一楠到庭接受调查。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院查明，2012年9月间，被告闽侯县祥谦镇人民政府接到中共福州市委福州市人民政府信访局转办的榕信函访转字（2012）908号信访转办函件，于2012年9月3日受理了原告反映的土地流转、土地承包经营权证等问题的信访事项，并于2012年9月19日作出祥*（2012）73号《信访事项处理答复意见书》，答复原告：原告已将原承包地流转他人，原告未参加第二轮承包，其原承包地已被他人承包、领取了承包经营权证，纠纷经镇、村干部协调未果，建议原告通过法律途径解决争议。原告收到被告的信访答复件后向闽侯县人民政府申请复查。2013年3月25日，闽侯县人民政府作出侯**复查（2013）24号《信访事项复查意见书》认为：造成原告户没有参加1998年第二轮土地延包的原因是原告户长期外出，建议被告督促琯前村和溪乾联队遵照《**务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》的精神，尽力落实原告的土地承包权。2014年6月间，原告又向闽**业局信访，要求撤销郭富枝的耕地承包合同。闽**业局于2014年7月3日作出的侯**答（2014）3号《信访事项处理答复意见书》认定：尚无证据证明合同有假，依《中华人民共和国农村土地承包法》的规定人民政府及其部门无权撤销土地承包合同，建议原告向法院起诉。原告仍不服向福**业局、福建省农业厅申请复查、复核，福**业局、福建省农业厅经复查、复核后认为：原告可根据《中华人民共和国农村土地承包法》五十一条的规定，请求被告召集琯前村、郭**生产队负责人以及信访双方当事人进一步协商、调解解决；若对土地承包经营事宜有异议，可通过司法途径解决争议。2015年1月，原告向一审法院提起行政诉讼。本案审理中，原告明确3年多来，原告曾无数次的口头要求被告解决诉请事项，被告相关工作人员也有记录，但没有书面申请。

一审法院认为

一审法院认为，从原告的举证可以确认2012年-2014年间，原告即向相关部门信访反映承包地被流转、被他人领证、侵占等问题，虽然其请求的事项并不十分明确，但其要求包括被告在内的相关部门履行农村土地承包及承包合同管理职责，落实其土地的承包经营权的意思表示尚属明确。原告对本案诉请事项享有诉权，其起诉没有超过《最**法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限。原告申请承包的土地属于村民小组（生产队）集体所有，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，被告无权处分属于集体组织所有的土地，也无权发包属于集体经济组织所有的土地，原告要求被告履行落实土地承包经营权没有依据，被告不存在行政不作为问题，且被告已就原告的信访事项依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定履行了组织协调的职责，对原告的信访事项予以了答复，原告诉被告行政不作为理由不能成立。综上，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：驳回原告郭**的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人郭**向本院提起上诉称，上诉人于1983年向闽侯县祥谦镇琯前村承包位于麻竹坑地方的地，面积1.5亩。上诉人另有位于闽侯县祥谦镇琯前村琯后的一块自留地，面积0.6亩。上诉人承包的耕地，直耕种到1995年，上诉人到福州市盖山镇唐池村承包耕地种菜，服务于菜蓝子工程。上诉人离家之时将承包耕地和自留地借给村民郭**耕种，双方约定郭**在耕种期间为上诉人履行征购义务，其他事项由上诉人自理。上诉人于2012年2月份，因盖山镇唐池村承包种菜耕地被征用做公路，所以上诉人回到闽侯县祥谦镇琯前村，去郭**讨耕地和自留地，其告知耕地和自留地被转让给第三人郭**耕作，上诉人即向郭**催讨耕地和自留地，其声称被其承包并经闽侯县人民政府颁发《福建省福州市耕地承包合同》。但其《福建省福州市耕地承包合同》记载的面积、四至与上诉人的面积、四至不符，其四至所指的只是上诉人的一块承包耕地四至。上诉人还有三块承包耕地的四至没有记载。被上诉人在给郭**颁发《福建省福州市耕地承包合同》时没有通知上诉人。在上诉人不知情的情况之下，将上诉人的承包耕地和自留地办到第三人郭**名下，而经上诉人多次催促，不将承包耕地和自留地偿还给上诉人。上诉人曾经多次要求被上诉人妥善解决上诉人的承包耕地，但被上诉人对上诉人的合理要求置之不理。2012年9月19日作出祥*（2012）73号《信访事项处理答复意见书》，建议通过法律途径解决。上诉人即向闽侯县人民政府申请复查。闽侯县人民政府于2013年3月25日作出侯**复查（2013）24号《信访事项复查意见书》。但被上诉人不给落实，上诉人再向福**业局申请复查，后又向福建省农业厅申请复核。第二轮土地承包时被上诉人没有履行督察义务：1、没有敦促祥谦镇琯前村没有通过村委会议研究通过；2、没有土地承包会议记录；3、没有召集村民代表开会研究讨论、没有村民代表签字；4、没有依照法律程序通知上诉人。麻竹坑有四块耕地面积为1.5亩，第三人郭**在《福建省福州市耕地承包合同》上只记载一块0.5亩，还有三块没有记载在《福建省福州市耕地承包合同》内，面积1亩，该1亩耕地一审第三人没有承包，应还给上诉人。上诉人经向被上诉人、闽**业局、福**业局、福建省农业厅，均确认自留地没有发证，该自留地的使用权应属于上诉人所有。而且，一审第三人郭**将上诉人的自留地在《福建省福州市耕地承包合同》上只记载一块0.3亩，还有0.3亩没有登记承包，该耕地应归还上诉人耕种。请求：1、撤销一审判决；2、依法判处被上诉人履行法定的义务，落实上诉人的土地承包经营权。3、依法判令被上诉人撤销合同编号07-03-325，鉴证编号为99-07-325号的《福建省福州市耕地承包合同》上位于闽侯县祥谦镇琯前村麻竹坑地方的承包耕地面积1.5亩。位于闽侯县祥谦镇琯前村琯后的自留地，面积0.6亩。4、依法判处一审第三人将位于闽侯县祥谦镇琯前村麻竹坑地方的二处承包耕地，面积分别为1.5亩和0.6亩归还上诉人耕种。5、本案诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人未提交书面答辩意见，其代理人在庭审中辩称，一、闽侯县祥谦镇人民政府不是适格被告，请求依法驳回起诉。1、争议土地和请求标的的所有权不属于被上诉人。本案讼争土地为集体土地，且该土地的发包自始至终均归属于闽侯县**民委员会下属的村民小组集体所有，被上诉人无权对该土地实施行政处分权。被上诉人对该集体土地不具有发包、流转等的决定权。2、本案被上诉人不具有发包权。鉴于本案讼争土地为琯前村民委员会下属的村民小组的集体土地，根据《农村土地承包法》第三条的规定，被上诉人不具有直接“落实原告的土地承包经营权”的权能。3、有权发包主体是村委会。根据《农村土地承包法》第十二条的规定，有权发包的主体是琯前村民委员会下属的郭**村民小组。上诉人诉被上诉人“落实原告的土地承包经营权”没有法律依据。4、被上诉人与本案第二轮的集体土地承包不具有关联性。被上诉人不是本案土地承包经营权证的发证机关和登记备案机关，有权确认、处分农村集体土地承包的发证机关是县级以上地方人民政府。根据《农村土地承包法》第二十三条的规定，上诉人所诉对象错误。二、被上诉人已经充分告知上诉人应该通过法律途径解决诉求。根据上诉人的诉求，本案被上诉人已经协调琯前村委会针对原告的诉请进行协调，但是，该村已经没有机动田且土地流转没有可供流转的主体。因此，调解不成。根据《农村土地承包法》第五十一条、第五十二条的规定，被上诉人告知上诉人通过法律途径解决并不违法。三、上诉人因为没有全面履行第一轮的土地承包义务，未参加第二轮的土地承包活动并导致在第二轮的土地承包活动中，依法未订立承包合同，其自身有过错。鉴于本案讼争内容的救济途径可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，因此，被上诉人在协商调解不成的情况下告知通过法律途径解决争议，已经履行了《农村土地承包法》赋予的法定职责，上诉人诉被上诉人“落实原告的土地承包经营权”没有法律依据，请依法予以驳回。

被上诉人向一审法院提交了以下证据及依据：1、《关于协调处理我村村民郭**有关土地承包事宜的报告》；。2、祥*（2012）73号《信访事项处理答复意见书》（复印件）；

上诉人向一审法院提交以下证据材料：1、《郭**居民身份证》；2、闽侯县**民委员会证明；3、祥*（2012）73号《信访事项处理答复意见书》、侯**复查（2013）24号《信访事项复查意见书》、侯**答（2014）3号《信访事项处理答复意见书》、榕农信访复查（经营）（2014）004号《信访事项复查意见书》、闽**（2014）76号《信访事项复核意见书》。

以上证据均随案移送本院。本院对一审法院对证据的认证意见及查明的事实予以认可。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，**务院农业、林业行政主管部门分别依照**务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。闽侯县祥谦镇人民政府负有对其行政区域内农村土地承包及承包合同管理的职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。上诉人所申请承包的土地属于村民小组集体所有，发包权属于村集体经济组织或者村民委员会，被上诉人无权发包属于集体经济所有的土地，上诉人要求被上诉人履行落实上诉人的土地承包经营权没有依据。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。被上诉人对上诉人所反映的土地承包问题已履行了组织协调的职责，对上诉人的信访事项予以了答复，上诉人诉被上诉人行政不作为理由不能成立，本院不予支持。上诉人对承包合同提出的异议，属于另一法律关系，不属于本案审理的范畴，上诉人对此应另案提起诉讼。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判

本案二审案件受理费50元，由上诉人郭**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月十日