厦门**建设局与王如意等不履行法定职责再审裁定书

审理经过

再审申请人厦门**建设局因与被申请人王如意等87人不履行房屋质量监督管理法定职责一案，本院于2014年7月7日作出（2014）厦行终字第16号行政判决书，已经发生法律效力。2014年8月25日，厦门**建设局向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，于2014年12月1日进行听证，现已审查终结。

厦门**建设局申请再审，请求依法撤销（2014）厦行终字第16号行政判决书的第一项、第二项判决，改判驳回被申请人的全部诉讼请求，判令被申请人承担本案一审、二审的诉讼费。主要理由是：1、二审判决适用《建设工程质量管理条例》第二十九条关于“施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用”的规定作出判决，适用法律错误，依法应予撤销。2009年10月19日，经我国住房和城乡**设部常务会议审议通过发布《住房和城乡**设部关于修改﹤房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法﹥的决定》，对《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》进行了相应的修正，并于发布同日施行。原《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》已更名为《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》，二审判决在上述认定中适用该法律也存在严重错误。其适用的行政部门规章早已于2009年修正。故二审判决适用法律错误。2、本案争议的情形，在专业上系工程竣工验收并交付使用后的质量保修问题，因此应适用《房屋建筑工程质量保修办法》。3、申请人一直积极地履行作为建设行政主管部门的监督管理职责，二审法院认定事实有误。4、案涉房屋的加固与修缮整改工程之所以至今无法进行，是因为在申请人督促禾**司进行了上述全部的设计、论证及施工委托等行为后，被申请人却提出拒绝，转而要求由其提供设计、施工单位，被申请人要求得到同意后，却至今不予进行。相反，在禾**司委托了施工单位欲进场施工时，阻挠施工。致使工程的加固与修缮工程至今无法得到开展。综上，二审法院适用法律错误，认定事实错误，未能查清案件全部事实，请求依法再审。

一审被告辩称

被申请人王如意等人辩称，对于这个案件被申请人已经信访举报几年了，国家的检测报告已经说了不适合居住了，五六年都没有进展，根本没有履行维修加固，并非是村民不给修建。本案判决后都好久了也没有去维修加固，实际的事情都没有做。二审判决正确申请人请求再审应予驳回。

本院查明

本院审查查明，原一、二审认定王如意等87人系厦门市湖里区五通村浦口社村民，因拆迁被安置于五通村泥金社南侧的五通（浦口）安置小区内。该小区分为A、B两区，A区14栋系厦门市万**有限公司开发，该区于2006年9月27日通过竣工验收备案，B区12栋系厦门市**有限公司开发，该区于2008年1月24日通过竣工验收备案。A、B两区由厦门**限公司（下称禾**司）代拆迁人向两家开发公司收购后用于安置浦口社的被拆迁户。2008年6月，湖里区政府开始组织浦口安置小区的返迁工作。自2009年1月开始，被拆迁户陆续接受安置房并入住于浦口安置小区，截止现在仅王如意等87户居民拒绝返迁入住，其余居民现已入住。

返迁过程中，村民向厦门市湖里区政府及相关部门反映安置房出现质量问题，厦门**建设局作为建设工程质量的监督管理部门，于2008年12月26日起发文给收购单位禾**司，依据《福建省质量管理条例》的相关规定，责成该公司会同浦口村民代表，委托市建**协会，组织专家对项目建筑质量进行勘察、检测鉴定工作，同时对需要委托勘察、检测的事项进行跟踪指导。2009年1月6日，禾**司向厦门**建设局提交了安置小区的竣工验收报告和竣工验收备案证书；随后，禾**司向厦门**建设局报告已委托市建**协会组织专家和市建筑检测中心对项目建筑质量进行勘察、检测鉴定。市建**协会出具厦建质安协咨（2009）20号《关于厦**小区（**口社）安置房质量投诉的初步察看意见》，对安置房质量问题形成初步察看意见，并提出建议等。市建筑检测中心和市建**协会分别出具厦建检结构／检测方案（2009）第3号《厦**通安置小区（**口社）质量投诉的有关结构实体针对性检测方案》和厦建质安协咨（2009）24号《关于厦**通安置小区（**口社）安置房质量投诉的有关结构实体针对性检测方案》。同年4月23日和24日，市建筑检测中心根据市建**协会的要求，到现场对委托检测的构件进行检测，虽然受部分村民的阻扰，但取得检测数据，作出厦建检结构／结构质量／（2009）第373号《检测报告》，结果为：砼地梁的裂缝宽度等级评定为bu级（尚不显著影响承载能力）。5月7日，市建**协会作出厦建质安协咨（2009）32号《关于厦**通安置小区（**口社）安置房A10栋等墙体、地梁裂缝的专家技术咨询意见》认为，A10栋三处裂缝经监测鉴定属于bu级，建议建设单位尽快组织工程建设各方主体提出处理方案，并对进一步验证需做的完善工作提出具体要求。同时，鉴于监测处于雨季，要求对地梁开挖处迅速回填，防止地基浸水产生不利影响。市建筑检测中心根据市建**协会的要求，于2009年5月27日进入安置小区进行楼板荷载等检测时遭到部分村民的阻扰，检测工作再次被迫中断。

2009年7月15日，厦门市湖**求禾**司根据专家的论证、评估及建议，尽快委托有资质的施工单位，对所发现质量问题进行整改。禾**司遂继续委托市建设质量协会对安置小区的结构裂缝加固及渗水维修方案提出专家意见。根据市建设质量协会专家的意见，禾**司与厦门市**限公司、厦门中**有限公司签订施工合同，对安置小区的质量问题进行了修缮。对存在的质量通病，经村民同意，采用发放翻修补助费的方式，由返迁村民自行在装修过程中处理。同时，禾**司还委托辉固公司对浦口安置小区的建筑主体沉降进行监测，合同时间从2009年7月起至2010年7月止。辉固公司在取得2009年7月29日至9月29日的监测数据后，于2009年10月9日作出监测总结报告，结果为主体建筑物从开始监测至今，建筑物主体沉降处于稳定状态。

2009年7月10日，曾能典等人向厦门**建设局提出《关于对厦门浦口返迁安置房小区26栋楼房地梁、墙体、楼板裂缝大面积质量问题危房进行查处的行政申请》，要求厦门**建设局组织委托经依法授权并具有鉴定资格的机构和鉴定人，对浦口村返迁小区安置房基础地梁、墙体大面积裂缝等工程质量，进行全面、彻底、负责任的鉴定并出具鉴定报告，检测小区建筑物潜在安全风险因素，以防止建筑物倒塌的灾害性事故发生，确保村民生命财产安全等3项。厦门**建设局于2009年7月20日作出《关于对厦门浦口安置房小区26栋楼房地梁、墙体、楼板裂缝大面积质量问题危房进行查处的行政申请的回复》认为，浦口安置房小区所有已建建筑物的基础与主体结构是安全可靠的。浦口返迁安置房小区，已经法定程序通过工程质量竣工验收。对村民提出来的楼板裂缝、墙体裂缝及屋面漏水等质量问题被告已给予高度重视，并已责令禾**司委托专业的、有资质的单位提出整改方案，并要求在进场整改前，须委托质**会组织专家进行论证，委托有资质的队伍进行整改。厦门**建设局表示将派员监督整改过程，整改完毕后，将督促相关建设单位对整改结果进行验收。该项目是由政府进行收购的，到目前为止，未发现该工程存在严重的质量问题，也未发现有公务人员存在违法违纪现象。若村民有相关人员违规违法的证据，欢迎向纪检部门或检察机关举报，提请有关部门依法查处。对厦门**建设局的答复，曾能典等89人不服，遂于2009年11月20日向厦门**民法院提出行政诉讼。厦门**民法院于2010年5月13日，以厦门**建设局在接到浦口村民对浦口安置小区主体结构质量问题的投诉后，责令禾**司委托鉴定机构进行鉴定，并对瑕疵楼房采用合理修缮和发放维修补助费方法妥善处理，已充分履行法律、法规规定的对建设工程质量的监督管理职责，且浦口安置小区建设工程质量检测鉴定没有得出最终的鉴定结论，责任不在厦门**建设局等理由，作出（2009）湖行初字第16号行政判决，驳回曾能典等89人的诉讼请求。曾能典等89人不服一审判决，向本院提起上诉。2011年5月18日，在厦门**建设局的促成下，以禾**司及厦门市湖里区五通村浦口社村民代表为委托方，以国家建筑工程质量监督检测中心（下称国检中心）为受托方，双方就争议的安置房质量问题检测事项达成协议，随即进入实际检测。同年6月7日，本院二审驳回曾能典等89人的上诉，维持该一审判决。

从2010年起，王**等70多人到福建省厦门市人民政府信访局、厦门市人民政府、厦门市建设与管理局、厦门市湖里区人民政府及被告处信访反映安置房质量问题的情况，已经过法定三级信访程序。对王如意等所提出的每一级信访，厦门市湖里区建设局均积极答复处理。2012年9月、10月福建省住房和城乡建设厅、厦门市人民政府分别作出信访事项复核意见书，认定案涉工程存在一些质量问题，但非不合格工程，应根据双方签订的《五通安置小区项目协议书》交付使用，对于房屋存在的质量问题，应严格按照法律规定的程序，由有资质的设计、施工单位进行必要的加固、修缮设计和施工，信访人应积极配合加固、修缮施工工作的实施等，认为信访人的信访程序已终结。

2011年12月16日，国检中心出具厦门市五通安置小区（A、B区）编号为BETC-JC-2011-126鉴定报告和编号为BETC-JG1-2011-99检验报告。

结构鉴定报告的相关内容：

1、国检中心分别对24幢房屋的结构安全性和抗震能力进行了验算和鉴定：（1）所有房屋的最大弹性层间位移角、框架柱最大轴压比均满足规范要求；（2）24幢楼除A2楼和A4楼外，22幢楼存在的少数或局部质量缺陷，对结构整体安全性和抗震能力无影响（见结构鉴定报告）。

2、个别构件存在钢筋配置量不满足规范要求的现象，对下列不满足要求的构件，报告中已经提出，“应按国家相关规范要求，经有资质的设计及施工单位进行加固设计、施工后，该楼主体结构的安全性可满足要求”。

主要涉及钢筋配置量不满足要求的构件数量汇总如下：（1）梁：B7幢（2根占梁总数0.3%）、B9幢（12根占梁总数1.9%）、B11幢（7根占梁总数1.1%）；（2）柱：A8幢出屋面架空层存在8根柱钢筋配置量不满足规范要求、A11幢出屋面架空层存在8根柱钢筋配置量不满足规范要求；（3）板：A1、A3、A5、A6、A7、A8、A9、A10、A11、A12、B1、B3、B4、B8幢钢筋配置量不满足规范要求的数量较少的，在于1-5块／幢范围内；（4）B2、B5、B6、B10、B11、B12幢板钢筋配置量不足的数量在6-17块／幢。

3、针对结构适用性和耐久性鉴定报告中提出的问题，需进行修复、封闭即可不影响结构的适用性和耐久性；报告中亦提出“依据国家相关规范要求进行修复处理”等等。

结构检验报告的相关内容：

1.主体结构构件裂缝情况：（1）超出规范允许数值的构件裂缝情况：梁：A3幢、A6幢各1条，地梁：A10幢1条；板：A6幢2条；从检验报告的裂缝宽度的数值来看，出现裂缝的构件并未达到正常使用极限状态。（2）其余的裂缝宽度数值均未超出规范允许数值。

2.部分填充墙角的门、窗角、柱梁交接处存在裂缝和开裂情况，经处理后即可修复，不影响结构安全性。

3.检验报告中提及现浇结构的混凝土外观存在严重质量缺陷、一般质量缺陷，等等。

厦门市湖里区建设局收到鉴定报告和检验报告后，当即委托厦门市建设工程质量安全管理协会对国**心的《五通安置小区质量鉴定、检验报告》进行解读，该协会于当年的12月31日出具“理解报告”，对该鉴定检验报告进行解读。厦门市湖里区建设局收到理解报告后转送王如意等人。

2010年8月起，禾**司在2009年委托辉**司对浦口安置小区的建筑主体沉降进行监测基础上，又连续两次委托固**司做主体沉降监测。2013年5月固**司出具的《五通安置房建筑物主体沉降监测总结报告》，结论是：五通安置房建筑物主体沉降处于稳定状态。

2012年1月10日，为了**口社返迁工作的顺利实施，中国共产**员会办公室、厦门市湖里区人民政府办公室作出关于调整**口社返迁工作领导小组的通知，领导返迁工作。1月12日被告及金**办事处就国检中心检验、鉴定报告中提到的少数或局部质量缺陷问题复函未返迁居民，认为房屋质量问题是可以修复的，安置房是可以居住的等等。

2012年1月20日，厦门市**促禾丰公司委托建科院厦门部进行房屋加固与修缮技术咨询事宜，双方签订技术质询合同。2012年2月建科院厦门部出具《厦门市湖里区五通安置小区房屋加固、修缮技术咨询报告》，该报告随后转送王如意等人。

2012年3月19日，厦门市湖里区建设局再次正式书面向禾**司发出《关于督促五通安置小区开展加固修缮设计工作的通知》，督促禾**司就案涉工程质量问题开展整改工作，同时督促禾**司与建**司签订建筑工程设计合同（一）。当月，确定委托该公司施工，该公司先后出具了《厦门市湖里区五通安置小区房屋结构加固工程设计方案》、《厦门市湖里区五通安置小区（A、B区）房屋结构加固与修缮工程施工图》。

2012年3月，厦门**建设局还督促禾**司实施如下行为：

1、督促禾**司委托厦门市**全管理协会组织召开专家论证会，就五通安置小区的房屋结构加固与修缮设计方案进行技术论证。专家论证后出具《关于厦**五通安置小区（A区、B区）房屋结构加固与修缮设计方案专家论证意见》。

2、督促禾**司委托市审图所对《厦门市湖里区五通安置小区（A、B区）房屋结构加固与修缮工程施工图》设计文件进行审查，该所审核后在该设计图纸上盖章确认，原A区设计单位厦门营**限公司和B区福建**设计公司分别在图纸上盖章确认。

随后，厦门**建设局及金**办事处于4月22日再次致信**口社未返迁安置户，告知已对少数或局部质量问题的房屋采取了上述维修、加固、修缮措施等的准备工作，同时表示愿意提供适当的过渡（装修）补助费等。与此同时，案涉房屋的加固与修缮工程，送厦门市**核中心进行建设工程控制价审核，该中心于2012年5月29日出具《厦门市**核中心建设工程控制价审核结论书》。

6月13日，厦门市**促禾丰公司于案涉工程项目小区内的返迁工作点门口进行五通小区加固、修缮设计图纸等资料的公示。6月18日，厦门市湖**有限公司就厦门市五通安置小区房屋加固与修缮工程发包给建研公司，双方签订建设工程施工合同。其后建研公司出具《厦门市五通安置小区房屋加固与修缮工程施工组织设计方案》。

2012年6月21日，厦门**建设局向王如意等人送达《厦门市湖里区五通安置小区房屋（A、B区）结构加固与修缮工程施工图纸》等资料。

6月27日，厦门市湖里区人民政府办公室成立了包括厦门**建设局法定代表人、未返迁居民等五通浦口安置小区质量纠纷协商小组，协调五通安置小区质量纠纷问题。

2012年6月19日起，厦门市湖里区建设局、厦门**区委、区政府等相关领导就五通浦口安置房质量问题与未返迁居民代表进行协商。所涉及的内容除了对存在质量问题的房屋进行加固修缮等之外，还涉及对房屋全面检测、过渡费发放、共同委托加固设计等一揽子问题。

2012年7月26日，王如意等人曾单方向厦门**建设局提出《浦口（五通）安置房质量纠纷处理共识协议》，浦口安置小区质量纠纷协商小组成员进行协商，代表政府一方成员不同意就安置房质量问题继续全面检测和发放过渡费；双方达成，8月10日前由浦口未返迁居民代表另行推荐两家以上符合资质要求的加固设计机构，交由区政府和市建设局等部门审核确认等的协议。由于《浦口（五通）安置房质量纠纷处理共识协议》未得到厦门**建设局的全部接受，双方最终没有在该协议上签名。

2012年8月10日，曾能典等5名村民代表答复湖里区政府，待区政府签订《浦口（五通）安置房质量纠纷处理共识协议》后提供备选的加固设计单位，并要求湖里区政府补发过渡费等，因双方意见各异，无法达成一致意见。

2012年9月2日，湖**委、区政府主要领导召集五通（浦口）安置小区质量纠纷协商小组成员召开专题会议，在听取浦口未返迁居民代表反映的情况和意见后，研究了浦口后续返迁工作中关于处理安置小区质量瑕疵问题、关于安置房产权等相关问题。

11月29日，湖**委、区政府主要领导召集浦口返迁工作领导小组成员召开专题会议，会议听取了浦口返迁近期工作情况汇报，研究了浦口后续返迁工作包括小区加固修缮等相关问题。

12月18日，浦口安置小区质量纠纷协商小组成员再次进行协商，未返迁居民代表提出几项意见：1、不同意厦门**建设局提出的每平方米15元的租金补助标准，对政府补助金发放期限的算法提出异议。2、过渡安置补助费满足要求，并在先行发放的情况下，未返迁人才提供加固、修缮、设计单位，同时要求禾**司和返迁居民共同委托等。

2013年1月7日，五通浦口安置小区质量纠纷协商小组成员再次召开协调会议，会议就未返迁村民在听取村民代表传达湖**区委书记在2012年12月30日座谈会上的讲话精神后提出的意见和要求进行了协商。由于双方存在争议，最终无法达成和解协议。

2013年3月至4月间，《消费日报》《中国房地产报》《21世纪经济报道》等多家书面媒体，对未搬迁人拒绝入住安置房等相关情况做了报道。

2013年4月3日，王如意等人在收到浦口返迁工作组向其发出的《致浦口社居民的一封信》后，进行了回复，不同意对问题房屋贸然进行修缮、加固。至此，双方的沟通管道暂时封闭，无法就安置房的维修再次进行协商。2013年7月21日，王如意等87人以厦门市湖里区建设局不履行法定监督管理职责等为由提出行政诉讼。

以上事实有案涉工程质量监督及验收相关资料、部分工作资料及往来函件、与案涉工程的加固、修缮工程相关的技术咨询、设计、论证、审查、施工、监测资料、申请人及申请人上一级行政机关对被申请人向其反映的信访事项的回复材料证据足以证明，原审查明的事实清楚，证据是充分的。

至于厦门**建设局称二审法院适用法律错误，认定事实错误，未能查清案件全部事实的问题。经查，根据《建设工程质量管理条例》（下称管理条例）及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》规定，建设行政主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作，其监督管理职责范围为：对建设单位发包行为进行监督；对施工图文件进行审查；监督强制监理工程的执行情况；颁发施工许可证；对勘察、设计、施工、工程监理单位的承包（监理）行为进行监督；对地基基础、结构主体质量进行检查；对竣工验收进行备案；对工程保修行为进行监督；受理单位和个人有关工程质量的检举、控告和投诉等等。建设工程的质量由建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位负责（管理条例第三条）；建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收（管理条例第十六条）。建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收（管理条例第四十九条）。本案王如意等87人系厦门市湖里区五通村浦口社村民，因拆迁被安置于五通村泥金社南侧的五通（浦口）安置小区内。该小区分为A、B两区，A区14栋系厦门市万**有限公司开发，该区于2006年9月27日通过竣工验收备案，B区12栋系厦门市**有限公司开发，该区于2008年1月24日通过竣工验收备案。A、B两区由禾**司代拆迁人厦门市湖里区人民政府向两家开发公司收购后用于安置浦口社的被拆迁户。2011年12月16日，国**心出具厦门市五通安置小区（A、B区）编号为BETC-JC-2011-126鉴定报告和编号为BETC-JG1-2011-99检验报告，主要内容为24栋楼中有部分主体结构构件安全性不满足国家规范要求、主体结构存在安全隐患，还要求“对承载能力不满足规范要求的部分主体结构构件，应按国家相关规范的要求，经有资质的设计及施工单位进行加固设计、施工之后，该楼主体结构安全性可满足要求”；该不满足规范要求的主体结构构件范围包括建筑物的梁、柱、板（见厦门市建设工程质量安全管理协会对国**心鉴定、检验报告的理解报告）；24栋楼都存在围护结构问题、影响结构适用性和耐久性问题以及屋面防水、卫生间阳台地面防水工程等质量问题。施工单位所完成的建筑构件（梁、柱、板）不满足规范要求，应经有资质的设计及施工单位进行加固设计、施工，事实清楚。根据管理条例第二十九条规定，“施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用。”本案的建设行政主管部门即厦门**建设局向建设单位颁发建设工程竣工验收备案证明书后，在接到房产使用者（即本案87位当事人）投诉时，发现有质量问题，应当按照管理条例第四十九条的规定，责令停止使用，重新组织竣工验收。厦门**建设局并未依照上述规定履行法定职责。王如意等87人起诉要求厦门**建设局履行法定职责，有事实和法律依据，依法应予支持。厦门**建设局请求撤销（2014）厦行终字第16号行政判决书的第一项、第二项判决，改判驳回被申请人的全部诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。

至于二审判决适用《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》该法律是否存在严重错误问题。经查，《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》于2009年10月19日虽已更名为《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》，但只是对部分条款进行修订，基本条款并未改变，二审判决仍引用《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》，只是在引用法律名称上有瑕疵，并非是适用法律存在严重错误，该瑕疵不足以对本案提起再审。

本院认为

本院审查认为，原二审认为原一审判决查明的案件事实基本清楚，但认定行政机关已经履职的事实有误，应予纠正，并撤销一审判决，改判厦门市湖里区建设局应予本判决生效之日起60日内履行对湖里区五通村五通安置小区A、B区建设项目质量的监管职责并无不当，应予维持。

综上，厦门市湖里区建设局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

再审裁判结果

驳回厦门**建设局的再审申请。

裁判日期

二〇一五年六月十六日