陈**等95人与莆田市城乡规划局城市规划管理二审行政判决书

审理经过

原告陈**等95人诉莆田市城乡规划局城市规划管理一案，不服莆田市城厢区人民法院（2014）城行初字第26号行政判决，原告陈**等95人对上述判决不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人的诉讼代表人陈**、黄**、朱**、郑**及委托代理人蔡**、被上诉人莆田市城乡规划局的委托代理人王**、原审第三人莆田**备中心的委托代理人陈**、姜**、原审第三人莆田市**有限公司的委托代理人黄**到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，原告陈**等95人系城厢区龙桥**居委会居民，因城厢区龙桥直街改造项目需要，原告的房屋被列入拆迁范围。2008年第三人莆田**备中心与原告签订《房屋拆迁补偿安置协议》，对房屋拆迁及安置等事项进行了约定。其中约定位于城厢区龙桥直街改造工程中的3#、4#、5#、6#楼为原告等拆迁户的安置房。2011年8月1日，第三人莆田**备中心、莆田市**有限公司向被告莆田市城乡规划局提出“龙桥直街改造工程3#-6#楼建设工程规划许可证申请”，并提交了《建设工程规划许可证申请表》、莆田市城厢区发展和改革局《关于莆田市龙桥直街改造工程可行性研究报告的批复》、《建设用地规划许可证》及附图、《国有土地使用证》、莆田市人民政府《关于同意龙桥直街片区改造项目一期地块国有建设用地使用权有偿出让方案的批复》、《国有建设用地使用权出让合同》、《规划技术指标情况一览表》（其中容积率为4.24，建筑密度为32.40，绿地率为23.20）、《各幢建筑面积详细情况一览表》、《莆田市城乡规划局关于龙桥直街一期地块出让规划条件的调整通知》以及修建性详细规划方案或建设工程设计方案总平面图公布照片等材料。被告经审核后，于2011年8月9日根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定为第三人莆田**备中心、莆田市**有限公司颁发建字第350300201108022号《建设工程规划许可证》，其中建设项目名称为莆田市龙桥直街改造工程3#、4#、5#、6#楼，建设位置为城厢区龙桥直街片区以及建设规模附图及附件［莆田市龙桥直街改造工程（3#、4#、5#、6#楼）各幢建筑面积详细情况一鉴表，总平面布置图1：500］等作出详细了规定。

上述安置房建成后，部分拆迁户发现安置房存在间距不足、容积率过高、绿化不足等问题。原告黄*新向被告提出政府信息公开申请，要求公开城厢区龙桥片区改造项目3-6#楼地块总容积率、绿地率、建筑密度、道路坡度及与泰**品楼间距等。2014年5月4日被告向原告公开了龙桥直街改造工程3-6#楼安置房的《建设工程规划许可证》（建字第350300201108022）及其附件《总平面布置图1：500》、《莆田市龙桥直街改造工程（3#、4#、5#、6#）各幢楼建筑面积详细一览表》，并告知“3-6#楼地块总容积率、绿地率、建筑密度、道路坡度及与泰**品楼间距，具体相关指标见其于2011年7月14日核准的总平面图（已提供）。原告认为核发给第三人的建字第350300201108022《建设工程规划许可证》，违反法律规定，遂向本院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划局》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”故被告作为城市规划行政主管部门，有权根据建设单位的申请，对符合城市规划要求的建设项目，核发《建设工程规划许可证》。该建设项目的规划方案在许可前经过了评审和相关职能机关的批复、审核并公布，被告在对第三人提交的使用土地有关证明文件、建设工程设计方案（包括《规划技术指标情况一览表》、《各幢建筑面积详细情况一览表》）等材料进行审核后，才向第三人核发《建设工程规划许可证》，符合法律规定。原告认为，该《建设工程规划许可证》明显违反了《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定，没有事实和法律依据，依法应予驳回。原告认为第三人没有按原规划要求进行建设，并不是被告许可行为，不属于本案审查范围。依照最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告陈**等95人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。

一审宣判后，原告陈**等95人不服，向本院提出上诉称：一、原审法院判决认为只要经过了审核程序，结论就不会错误，明显不符合逻辑，且判决未对事实和法律依据做分析和评判就以“没有事实和法律依据”予以全盘否定，明显的偏袒行政机关。二、上诉人诉讼请求有充分事实和法律依据证明被上诉人向第三人颁发的建设工程规划许可证明显违法。第三人提供的材料数据不完整、部分材料无效、材料中规划技术指标明显违法。主要体现在：1、第三人提供的平面图中没有标明各幢楼的具体建筑面积、建筑高度、容积率、绿化率、建筑密度等指标材料数据不完整，明显不符合法律规定。2、第三人提供的施工图审查合格书、图纸目录清单、施工图设计报告书等没有审查单位和审查人员的质资证书，部分材料无效。3、第三人提供的《规划技术指标情况一览表》中注明3#-6#楼计容面积为39978.87㎡，容积率为4.24，建筑密度为32.4，绿地率为23.2。这些技术指标明显违反相关规定。4、被上诉人颁发给第三人的建设工程规划许可证中没有容积率、建筑密度、绿地率、建筑间距等控制指标的规定，内容明显违法。5、被上诉人在行政许可中根本没有依法审查把关。3#-6#楼建筑退让红线的距离不足、道路坡度过大、建筑间距不足、公共服务设施不足等。三、原审法院适用法律错误，被上诉人行政许可不符合法律规定。

被上诉人辩称

被上诉人莆田市城乡规划局没有提交答辩状，在询问时称：1、原告陈**等95户不能代表400多户安置户，不具有原告诉讼主体资格。2、本案已经超过诉讼时效。被上诉人2011年8月9日颁发给第三人建设工程规划许可证上诉人2014年才向法院提起诉讼，显然已经超过诉讼时效。3、被上诉人莆田市城乡规划局颁发的建字第350300201108022号《建设工程规划许可证》属于抽象行政行为，不具有可诉性；若予以撤销，也不具有现实可行性。4、被上诉人莆田市城乡规划局颁发的建设工程规划许可证中的技术指标完全符合法律规定。

原审第三人莆田**备中心、莆田市**有限公司均没有提交答辩状。在询问时一致表示同意被上诉人莆田市城乡规划局的辩解意见。

二审期间，各方当事人均没有提供新的证据材料，对一审庭审中证据的质证意见也未发生变化。各方当事人在原审时提供的证据已随案移送本院，本院经审查认为，对证据和事实的认定与原审法院相同。

本院认为

本院认为，上诉人陈**等95户虽不能代表400多户安置户，也不是规划颁证具体行政行为的相对人，但与该具体行政行为具有法律上的利害关系，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，在本案中具有诉讼主体资格，可以向法院提起诉讼。2014年初安置房建成后上诉人等95人发现安置房存在间距不足、容积率过高、绿化不足等问题，于2014年4月30日向被上诉人莆田市城乡规划局提出政府信息公开申请，并于2014年6月19日向原审法院提起诉讼的，故上诉人的起诉并没有超过诉讼时效。被上诉人莆田市城乡规划局颁发的建字第350300201108022号《建设工程规划许可证》的规划许可仅仅对城厢区龙桥直街片区的特定住户产生影响，不具有普遍性，该规划许可系具体行政行为，具有可诉性。

关于被上诉人莆田市城乡规划局颁发的建字第350300201108022号《建设工程规划许可证》中的技术指标是否符合法律规定的问题。莆田市人民政府《关于同意龙桥直街片区改造项目一期地块国有建设用地使用权有偿出让方案的批复》（莆*（2010）45号和该文的附件《龙桥直街片区改造项目一期地块拍卖专项规定》中明确龙桥直街片区改造项目一期拍卖地块总建设用地面积为22443.23㎡。规划总计容建筑面积为83185㎡，委托安置房建设保留划拨性质国有土地使用权面积9036.74㎡（计容建筑面积为33494.37㎡），拍卖出让国有土地使用权面积为13406.49㎡（计容建筑面积为49690.63㎡）。2011年6月9日莆田市国土资源局以《关于龙桥直街片区改造项目一期拍卖地块（PS-2010-4）建筑面积有关情况的复函》（莆国土资函（2011）137号）对莆田市城乡规划局《关于核实龙桥街道直街片区改造项目一期拍卖地块建筑面积有关情况的函》（莆规证（2011）118号）中地块建筑面积按莆规编（2010）25号文件附件3中的安置房3#、4#、5#、6#楼半地下室计容建筑面积3774.24㎡属于安置房安置的计容面积予以追加。因而在莆田市城乡规划局颁发的建字第350300201108022号《建设工程规划许可证》的规划许可中安置房部分的计容建筑面积由原来的拍卖专项规定中的计容建筑面积33494.37㎡调整为39978.87㎡。《行政许可法》第四十六条规定：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。**设部、国**委、国**贸委、**政部、国土资源部、国**总局、**察部《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》（建住房（2002）123号）中规定“房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划主管部门在批准其变更前，应当进行听证。”本案争议的安置房计容面积予以追加的复函变更了原拍卖专项规定及作为建设用地使用权出让合同的规划条件中的计容面积。依照上述**设部等七部委的规定，追加计容面积属变更拍卖专项规定和规划条件，影响了片区安置户的合法权益，应当组织进行听证，而被上诉人在批准前未按规定组织进行听证，程序违法。

二审中，被上诉人对于原审法院查明的事实没有异议。依照原审法院查明并认定的事实，被上诉人莆田市城乡规划局对龙桥直街片区的规划技术指标上绿地率为23.2。根据住建部（原**设部）2002年修改版《城市居住区规划设计规范》第7.0.2（第3款）规定：新区建设绿地率不应低于30%，旧区建设绿地率不宜低于25%。该规范修订公告中明确7.0.2（第3款）为强制性条文，必须严格执行。

综上所述，本案被上诉人莆田市城乡规划局在依法履行规划审批职责中审批程序上确有违反相关规定，且诉争的具体行政行为涉及龙桥直街各安置户的合法权益，对该规划许可本应予以撤销，但因该规划许可建设的小区现已建设完成，大部分住户也已入住，撤销该具体行政行为将会给公共利益造成重大损失。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销莆田市城厢区人民法院（2014）城行初字第26号行政判决；

二、确认被上诉人莆田市城乡规划局2011年8月9日颁发的建字第350300201108022号《建设工程规划许可证》的行政行为违法。

一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人莆田市城乡规划局承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月十五日