李**与济南市槐荫区人民政府行政违法一审行政判决书

审理经过

原告李**不服被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）采取断水断电、阻断交通方式迫使原告搬迁的行为，于2014年8月29日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于次日向被告槐荫区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因济南市**服务中心（原名称为济南**迁办公室）、济南市旧城改造投**理中心与被诉行为有法律上的利害关系，为查明案情，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2014年9月26日、10月23日公开开庭审理了本案。原告李**的委托代理人李**、周*，被告槐荫区政府的委托代理人冯*、盖**，第三人济南市旧城改造投**理中心的委托代理人孙**，第三人槐荫**服务中心的委托代理人戴盟到庭参加了诉讼。诉讼中，由于本案的裁判须以其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，本院于2014年11月4日裁定中止本案诉讼，2015年2月25日，中止事由消失，本案恢复诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告李**起诉称，原告在济南市位置合法拥有房屋，因济南市槐荫区政府项目开发建设需要被征收拆迁，原告成为被征收人。2013年9月23日，在原告与被告没有达成补偿安置协议的情况下，为了达到迫使原告搬迁的目的，被告对原告居住的房屋断水断电，并在房屋四周挖坑，阻断交通，给原告的生活带来极大不便，致使原告的房屋无法居住。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，被告的行为属于严重违法行为。请求法院：1、确认被告采取断水断电、阻断交通方式的方式迫使原告搬迁的行为违法；2、责令被告立即恢复原告房屋的供水供电，并将原告房屋周围土坑填平，恢复交通，保证原告房屋的正常居住；3、诉讼费由被告承担。

原告李**向本院提交了以下证据：

1、房屋所有权证；

2、国有土地使用权证；

3、拆迁现场照片复印件、光盘；

4、槐荫区政府信息公开网络截图；

5、济南市槐荫区拆迁办公室机构职能信息公开网络截图；

6、槐荫区拆迁办公室2009年1月29日发布的济建拆冻字（2009）第6号《北大槐树片区棚户区改造土地整理熟化项目拆迁冻结通告》网络截图；

7、槐荫**公室2010年5月6日发布的济建拆告字（2010）第11号《北大槐树片区棚户区改造土地整理熟化项目拆迁通告》网络截图；

8、槐荫区政府办公室2010年5月7日发布《北大槐树片区棚改项目正式动迁》信息的网络截图；

9、槐荫区拆迁办公室2010年12月21日发布的济建拆告字（2010）第11号《北大槐树拆迁通告》网络截图；

10、济南市人民政府2007年4月24日作出的《关于加快实施旧城棚户区改造的通知》；

11、槐荫区政府办公室2012年4月19日发布《槐荫区副区长吴*在北大槐树棚户区改造项目启动仪式上的讲话》信息的网络截图；

12、槐荫区政府办公室2013年2月17日发布《国承彦区长到北大槐树棚改项目部调研》信息的网络截图；

13、中国共**区委员会2013年11月11日发布《李**同志调研北大槐树棚改项目》信息的网络截图；

14、中国共**区委员会2014年7月2日发布《李**同志调研北大槐树棚改项目建设》信息的网络截图。

被告辩称

被告槐荫区政府答辩称，一、槐荫区政府既非拆迁人，也非拆迁实施单位。2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日**务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”《城市房屋拆迁管理条例》第五条规定：“拆迁人必须依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿和安置；被拆迁人必须服从城市建设需要，在规定的搬迁期限内完成搬迁。”第三条规定：“本条例所称拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人。本条例所称被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人。”本案原告的房屋列入北大槐树片区棚户区改造土地熟化项目，该项目取得拆迁许可证的时间是2010年5月6日。根据上述规定，涉案房屋所在的项目应依法继续延用《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。涉案项目的拆迁人为济南市旧城改造投**理中心，拆迁实施单位是济南**迁办公室。槐荫区政府既非项目的拆迁人，也非拆迁实施单位。二、原告诉称其房屋断水断电不属实，槐荫区政府并未实施上述行为。原告房屋位于施工现场之内，施工单位已经全部进驻，可能存在断水断电的情况，但断水断电也是因为现场施工造成的，不是被告实施的。原告的请求事项不属于行政诉讼管辖范围，请求人民法院依法驳回原告的起诉。

被告槐荫区政府于2014年9月12日向本院提交了以下证据：

1、济建拆许字（2010）11号济南市城市房屋拆迁许可证。项目名称：北大槐树片区棚户区改造土地熟化项目；拆迁人：济南市旧城改造投**理中心；拆迁期限：2010年5月6日至2010年10月31日；拆迁范围：经一路以北，胶济铁路以南，纬十二路以东，民天综合批发市场和北大槐树街以西。拆迁户数合计4224户，占地面积297334.8平方米。

2、拆迁委托合同。委托方（甲方）：济南市旧城改造投**理中心（济南市**营有限公司），受托方（乙方）：济南市槐荫区拆迁办公室。

第三人济南市旧城改造投**理中心述称：我方作为北大槐树项目的拆迁人，已于2010年5月6日取得了该项目的拆迁许可证，因此，该项目所涉纠纷应该适用《城市房屋拆迁管理条例》。根据该条例的规定，我方基于申请取得该项目的拆迁许可证，该行为并非行政机关的委托或授权，因此，我方在本项目拆迁过程中，不具备行政职能。在该项目拆迁过程中，我方委托区拆迁办实施具体的拆迁工作，原告所诉的断水断电等行为并非我方所为，我方不应作为主体承担责任。

第三人济南市**服务中心述称：我单位原来名称是拆迁办，在本案涉及的项目中接受济南市旧城改造投**理中心的委托办理相关事宜，主要是对房屋进行评估，然后发放拆迁补偿款，对原告所诉的违法行为，我单位没有实施过，不应承担相关责任。

第三人济南市旧城改造投**理中心及第三人济南市**服务中心未提交证据。

另外，本院于2014年9月30日进行了现场勘查，确认原告房屋周围挖有深沟，房屋内存在断水、断电现象。

经庭审质证，原告对被告提交的证据有异议。原告主张关于真实性问题，因两份证据均为复印件，其证据来源不清，证据的内容模糊不清，特别是证据2委托合同甲乙双方的签字盖章处以及合同的签订日期，均不清楚，且被告也未向法庭充分说明不能提供原件的正当理由，所以不能确认该两份证据的真实性。关于关联性问题，该两份证据属于已经失效和无效的证据，不能作为本案涉案行为的依据。证据1拆迁许可证，拆迁期限是自2010年5月6日至2010年10月31日，根据《济南市城市房屋拆迁管理条例》、《**务院城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁单位必须在拆迁证许可的拆迁期限范围内实施拆迁，逾期未能完成拆迁的，应当向房屋拆迁主管部门申请延期，并且延期的累计时间不得超过一年。被告提供的这份证据，已经于2010年10月31日到期，根据上述规定，在未申请延期或者未经批准延期的情况下，该拆迁许可证自动失效。因此，属于一个无效文件。证据2拆迁委托合同，因拆迁许可证已经属于失效的文件，基于拆迁许可证所签订的拆迁委托合同，也当然是无效的。同时，作为受委托人的济南**迁办公室，不是适格的拆迁实施单位。房屋拆迁主管部门不能接受委托实施拆迁。因此，上述两份证据属于失效和无效的文件，不能作为本案定案依据。关于合法性问题，首先拆迁许可证拆迁人济南市旧城改造投**理中心不是具体项目的建设单位，更不是施工单位，根本无法具备申请涉案建设项目立项许可、建设用地许可、国有土地使用许可的资格条件。因此，拆迁人的主体不适格。同时，该份证据因为已经自动失效不再具有合法效力。其次，针对拆迁委托合同，委托方济南市旧城改造投**理中心是作为市政府推进旧城区改造的协调机构和运作平台，按照确定的职责负责规划、策划方案的组织编制与协调报批，受委托办理有关国有土地收储工作，筹措工程资金，根据市政府安排对项目进行土地熟化工作，其已经明确的职责范围不能作为拆迁人。同时，济南**迁办公室作为被告下设的房屋拆迁主管部门，受委托实施拆迁，严重违反法律的明确规定。其所签订的委托合同因违反法律的强制性规定，而属于无效合同。该委托合同也因为其基础性文件拆迁许可证的失效，也不再有效。

被告发表质驳意见称，因为证据1持有人是济南市旧城改造投**理中心，证据2的合同相对方是济南市旧城改造投**理中心和济南**迁办公室，被告即非该两份证据的持有人也非该证据的相对方，因此被告手中没有这两份证据的原件。针对原告提出的拆迁许可证拆迁期限已经超期限失效的问题，被告提交的这一份证据，只是证实原告诉称的拆迁片区的拆迁人系济南市旧城改造投**理中心而非被告，至于该份拆迁许可证的合法性，被告没有权力审查。针对原告对被告证据的真实性提出的异议，庭后被告对提交的证据进行了补充，加盖了“济南**委员会”公章，并注明“本件与原件核对无异”。

被告对原告提供的1号、2号证据无异议。对于原告提交的3号证据，被告认为这些静态的照片，不能证实原告所陈述的断水、断电、扔石头等事实，更不能证实被告实施了原告所称的这些违法行为。事实上被告也并未实施上述行为。对于原告提交的证据4-14均是原告打印的济南市槐荫区政府的信息公开截屏，对其真实性无异议。但原告提交的这些证据中的济南市槐荫区拆迁办发布的拆迁公告、冻结公告与被告在答辩中陈述的拆迁人、拆迁实施单位以及房屋拆迁许可证的字号均是一致的，均可证实被告的主张，即拆迁人、拆迁实施单位均不是被告。

第三人济南市旧城改造投**理中心及第三人济南市**服务中心的质证意见与被告区政府一致，并认为两第三人之间签订的拆迁委托合同属于民事委托行为。

本院对证据作如下确认：被告提交的证据，来源与形式合法，与本案有关联，且仅用来证明涉案拆迁项目的拆迁人和实施人，对此，本院予以采信。对原告提交的证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认，可以作为本案定案依据。

根据以上有效证据及双方当事人无争议的当庭陈述，本院确认以下事实：本案涉案项目系北大槐树片区棚户区改造土地熟化项目，2010年5月6日，济南市旧城改造投**理中心取得济建拆许字（2010）11号济南市城市房屋拆迁许可证，拆迁人为济南市旧城改造投**理中心，拆迁期限为2010年5月6日至2010年10月31日。之后，济南市旧城改造投**理中心、济南市**营有限公司（委托方）与济南市**服务中心（受托方）签订了拆迁委托合同，由济南市**服务中心作为项目拆迁工作实施人。原告的房屋在本案涉案拆迁项目范围内，原告房屋周围挖有深沟，房屋内存在断水断电现象。原告认为上述行为系槐荫区人民政府所为，于2014年8月29日向本院提起行政诉讼，请求确认被告槐荫区政府采取断水断电、阻断交通的方式迫使原告搬迁的行为违法；责令被告立即恢复原告房屋的供水供电，并将原告房屋周围土坑填平，恢复交通，保证原告房屋的正常居住。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点为：被告槐荫区政府是否是原告所诉行为的实施主体和责任主体。根据被告提供的证据及第三人的陈述，槐荫区政府既非本案涉案项目的拆迁人，也非拆迁实施单位，且原告提供的证据，也不能证明对原告房屋断水断电、阻断交通的行为系由被告槐荫区政府所实施，因此，认定被告槐荫区政府系原告所诉行为的实施主体，证据不足。故关于责任承担问题，即原告要求“确认被告槐荫区政府采取断水断电、阻断交通的方式迫使原告搬迁的行为违法；责令被告立即恢复原告房屋的供水供电，并将原告房屋周围土坑填平，恢复交通，保证原告房屋的正常居住。”的诉讼请求，无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告李**的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告李**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年二月二十七日