张*和与烟台**海洋与渔业局行政确认一审行政判决书

审理经过

原告张*和诉被告烟台**海洋与渔业局渔业管理行政证明一案，原告于2012年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于2012年11月19日立案受理，并于2012年11月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并组织原、被告双方进行了证据交换。因案件涉及海域功能区划等专业问题，需送请有关机关作出答复，本院于2012年12月7日裁定中止诉讼。2013年11月20日本院依法公开开庭审理了本案。原告张*和及委托代理人宁喜民、宁*、被告委托代理人曲振阳、贺秀建到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

2011年4月，原告张*和在其承包经营的烟台市牟平区养马岛度假区杨家庄村北海域进行海参养殖作业时与徐**、张*、傅**三人发生纷争。案件在养马**出所处理过程中，2011年5月25日，被告为烟台市公安局牟平分局养马**出所出具了《关于徐**、张*、傅**海域使用权证明》，内容为：“烟台市公安局牟平分局：我区养马岛杨家庄徐**扇贝养殖区（包括水面、海底全部区域）于2000年确权，并办理国家海域使用证，鲁烟海证字2000第1808号，有效期至2004年12月。2004年4月徐**将其部分海区合同变更给张*。徐**、张*于4月1日向我局打了过户申请。2009年11月10日，徐**将其部分海区协议转让给傅**，同时向我局提出过户申请。我局与2010年5月27日向烟台市海洋与渔业局申请三方的续期及变更，海域使用权证发放前，该海域在我局登记管理，自2000年确权以来，该海域一直归徐**等三方管理使用。”

被告烟台**海洋与渔业局于2012年11月28日向本院提供了为公安机关出具《关于徐**、张*、傅**海域使用权证明》（以下称《海域使用权证明》）的证据、依据：

第一组证据：1、《中华人民共和国海域使用管理法》；2、《山东省海域使用管理条例》第五条的规定。证明被告具有对本行政区域毗邻海域使用的监督管理职权。

第二组证据：1、鲁*海证（2000）第1808号海域使用权证；2、2004年4月1日徐**、张*转让海域申请；3、2004年4月1日徐**、张*海域使用权过户申请；4、2004年10月1日张*海域使用权续期申请；5、2010年3月9日张*海域使用权续期申请；6、2005年1月1日徐**海域使用权续期申请；7、2009年11月10日徐**、傅**海域使用权转让协议；8、2009年11月10日傅**海域使用权续期申请。证明徐**等人在2000年取得海域使用权，后转让给张*、傅**及三人先后向被告申请办理海域使用权转让、续期的情况。

第三组证据：1、2005年4月29日《关于申请海域使用权的续期和换发新证的请示》（牟**（2005）16号文）；2、烟台市人民政府《关于徐**等186宗筏式养殖项目海域使用权续期换证的批复》（烟政海域字（2005）10号文）；3、2008年8月11日烟台市海洋与渔业局向省厅《关于近海传统养殖项目海域使用问题的请示》（烟**（2008）97号文）；4、2008年8月14日山东省海洋与渔业局《关于烟台市近海传统养殖项目海域使用问题的批复》（鲁*渔函（2008）172号文）。证明烟台**海洋与渔业局在牟平区近海传统养殖项目海域使用权2004年到期后，就徐**等养殖户要求续期的问题，逐级向上级部门进行了请示，省海洋与渔业局对此进行了批复。批复认为，牟平区近海传统养殖在《中华人民共和国海域使用管理法》颁布前就纳入了权属管理，属于历史遗留问题，且养殖用海关系到渔区稳定和渔民生计，根据全国海域管理工作会议和全省海洋综合管理工作会议精神，原则同意对烟台市已确权但不符合海洋功能区划的专业渔民养殖用海，在海洋功能区划确定的主导功能开发利用之前，暂时续期进行海水养殖。

第四组证据：1、2009年10月16日被告向牟平区政府《关于近海传统养殖项目海域使用权续期的请示》；2、2009年11月烟台市牟平区人民政府的同意批示；3、2010年5月27日被告向烟台市海洋与渔业局《关于徐**等8宗海区申请海域使用权续期的请示》（牟**（2010）59号文）。证明被告在牟平区政府作出同意续期一年的意见后，又向市局进行了请示。

第五组证据：1、1998年1月1日，杨**委会与王**签订的《参区承包合同》，该组证据结合上述二、三、四组证据证明，杨家庄村委发包的参区北面的界限到徐**的扇贝区以南，说明涉案海区自1998年开始至今一直由徐**等人管理使用。后来先后由徐**、张*、傅**等人管理使用。

被告以上述证据，证明其为公安机关出具的《海域使用权证明》，内容客观真实，未侵害原告的合法权益。

原告诉称

原告张*和诉称，我于2007年10月25日与杨家庄村委签订了《参区承包合同》，获得了杨家庄村海区海参养殖的承包经营权，在进行正常养殖生产中，受到徐**、张*、傅**的非法干扰，在公安机关处理矛盾纠纷过程中，被告于2011年5月25日为公安机关出具了《海域使用权证明》，证明徐**、张*、傅**具有争议海区的养殖使用权。被告的该具体行政行为没有法律依据，给原告造成了严重经济损失，要求撤销被告于2011年5月25日出具的“关于徐**、张*、傅**海域使用权证明”。

原告为证明自己的主张，向法庭提交了下列证据：1、2011年5月25日被告出具的《海域使用权证明》。2、原告与杨**委会签订的参区承包合同及（2007）烟牟证经字第23号公证书。3、烟海渔函（2010）48号《关于徐**等8宗筏式养殖项目海域使用权续期的审查意见》。以上1-3号证据证明原告与具有海区使用权的杨**委会签订了参区承包合同并依法经公证机关公证，具有对争议海区的承包经营权；徐**等8宗筏式养殖项目海域使用权续期申请，经烟台市海洋与渔业局审查，不符合审批条件，未予审批。被告给公安机关出具的证明的内容与事实不符。

被告烟台**海洋与渔业局于2012年11月28日向本院提交了答辩状，辩称：一、我局向公安机关出具证明的行为，是对有关案件事实的一种作证行为。该行为不具有强制力，不属于具体行政行为。不属于行政诉讼受案范围。二、所出具的证明是正确的。涉案海区于2000年确权归徐**使用，并办理了《国家海域使用证》，有效期至2004年12月。2004年4月，徐**将其部分海区转让给了张*。海域使用权到期前、后，张*、徐**分别提出了海域使用权续期申请。因该海域不符合海洋功能区划要求，市局以烟政海域字（2005）10号文批复暂不予批准续期。批复后，我局将市局的暂缓续期批复通知了徐**等养殖户，徐**等养殖户多次以养殖在先，海洋功能区划在后为由，要求在主导功能开发利用前，给予办理海域使用权续期手续。市局于2008年8月11日向省厅作了《关于近岸传统养殖项目海域使用问题的请示》（烟**（2008）97号），希望对近岸不符合海洋功能区划但属于传统养殖用海的海域，在其主导功能开发利用之前，对申请海域使用权续期的传统养殖项目准予续期。2008年8月14日，山东省海洋与渔业厅以鲁海渔函（2008）172号文作了批复，同意了市局的请示。我局于2009年10月向牟平区人民政府提出《关于近岸传统养殖项目海域使用权续期的请示》（牟**（2009）59号），区政府同意了答辩人的请示后，答辩人于2010年5月将徐**等养殖户近岸养殖项目报市局申请一年期的海域使用权证。涉案海域从2000年确权以来一直由徐**等人管理使用，这是不争的事实。我局根据烟台市公安局牟平分局的要求，向公安机关将有关事实如实的出具了一份证明，不存在不妥之处。公安机关应当依据事实和法律规定，决定是否采纳该证明。三、原告占用的海域属于国家所有，其属于非法占用。原告不具有法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定，海域属于国家所有，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域必须依法取得海域使用权。也就是说，任何单位和个人使用海域，必须事先依法取得海域使用权，否则就属于非法侵占。就本案而言，原告只是于2007年10月25日与杨**委会签订了《参区承包合同》，原告的承包权利是否受到法律保护，首先要明确杨**委会是否依法取得该海域的使用权。而事实上，杨**委会并没有依法取得该海域的使用权，故其将没有使用权的海域发包给原告，该合同是无效的。原告基于占用没有海域使用权的海域所产生的一切权益都是非法的，不受法律保护。故基于涉案海域所作出的行为与原告没有法律上的利害关系，原告不具有诉讼主体资格。综上，我局向公安机关出具的证明，不属于行政诉讼受案范围，且无不妥之处。原告非法占用涉案海域，不具有法律上的利害关系，其不具有诉讼主体资格。请求法院查明事实，依法驳回原告的起诉。

庭审中，本院依法对被告为公安机关出具行政证明行为的合法性进行了审查，对原、被告提交的证据进行了质证。

原告对被告具有对本行政区域毗邻海域使用的监督管理职权的行政主体资格、行政职权及证明其相关职权的法律依据均无异议，对被告提交的作出《海域使用权证明》的五组证据提出以下异议：1、第一组证据记载的内容与被告的证明目的正好相反，从该组证据可以得知，该使用权证的使用期限到2004年12月期满，该证的海域使用人失去了海域使用权，其他的七份续期申请没有获得批准，也可以证明涉案的海域使用权人失去了海域使用权；2、第二组证据可以证明1808号海域使用权证到期以后的续期申请文件，但是这些文件都没有获得海域使用权证，申请海域续期的手续不能证明获得了本案争议海区使用权的有效证件；3、第三组证据中，59号文件于2010年9月8日被告以烟海渔函（2010）48号明确徐满*等8宗筏式养殖项目续期申请不符合审批条件，该文件对此前的续期申请予以了否定，此时，从法律上和行政管理上均已否定了徐满*、张*、傅**的海域使用权利。被告于11年5月25日出具的徐满*等3人海域使用权的证明违反了烟台市局48号文件的批复，是一种职权的滥用行为，而且被告在向法庭提交的证据中隐瞒了48号文件；4、第四组证据中，徐满*在杨家庄村管理的海域中有多块筏式养殖区域，该承包合同确认养殖的区域不是本案的养殖区域。

为证明自己的主张，原告并提交以下反证：1、烟海渔函（2010）48号文。2、2011年5月25日被告出具的《海域使用权证明》。3、原告与杨**委会签订的承包合同及公证书。4、《烟台市海域使用管理办法》第17条规定：“渔业增殖、养殖用海项目可尊重历史延续的现实，在符合海洋功能区划的前提下，可以优先将海域使用权确定给当地集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。”5、《中华人民共和国海域使用管理法》第22条规定：“本法实施前，已经由农村集体组织或者村民委员会经营、管理的养殖海域，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织成员承包，用于养殖生产。”第24条规定：“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位或个人不得侵犯。”6、《山东省海域使用管理条例》第30条规定：“海域使用权期满，…海域使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。”7、2012年5月26日被告为青**法院出具的一份证明。原告以上述证据证明，杨**委会具有该海域的使用权，可以对外发包。原告与杨家庄村委签订的合同经公证处公证，合同是真实有效的，应受到法律的保护。被告出具的证明违反了48号文件的规定，证明内容与客观事实不符，侵害了原告的合法利益。

被告对原告提交的上述反证中的1、2、7号证据的真实性和4-6号证据中法律法规规定的内容没有异议，但对3号证据和原告的证明内容提出以下辩驳意见：1、证据1说明对申请的海域权属存在争议，与原告出具的证明要证实的内容相矛盾。2、根据被告提供的证据可以证明被告出具的证明内容是完全符合真实情况的。3、该合同无效。理由是：一、根据海域管理法律法规的规定，使用海域必须依法取得海域使用权，否则无处分权。涉案海域原告和村委会都没有依法取得使用权；二、原告承包海域的范围在合同中没有明确的说明是否包括涉案海域，这份合同与本案所诉海域没有任何关联性，涉案海域并不在原告承包的海域范围内；三、原告合同中海域使用范围“北至扇贝养殖区”，而徐**海域使用权证是扇贝养殖区，涉案海域不在原告承包海域范围内。4、《烟台市海渔使用管理办法》第17条和《中华人民共和国海域使用管理法》第22条规定的前提一是要符合功能区划，而本案所涉海域并不符合，功能区划是在确定海域使用权后，而本案涉案海域根据原、被告提交的证据，并不符合这一条件；二是如果能确权的话，首先确权给村委会；三是确权给村委会后，才能发包给本村村民。且该办法第4条规定“单位和个人使用海域的，必须依法取得使用权”，结合原告提交的合同书，说明原告未取得海域使用权。5、证据7中的证明，系由于其他问题由被告向青**法院出具的，与本案没有关联性，且该证明与本案被诉的证明性质相同，都仅是证明了海域使用的现状，不能证明原告已经依法取得了海域使用权，并且该证明所说明的海域并不包括本案所涉的海域。目前海域使用的状况存在着合法使用和非法占用的问题，任何集体或个人使用海域应取得海域使用权，否则都无权向外发包海域使用权，都属于非法占用。徐**曾经办过海域使用权证，说明海域使用权证要经过许可是众所周知的。杨家庄村并不符合法律法规规定的功能区划及办证条件，没有取得海域使用权证，属于非法占用，包括原告所签订的合同都属于非法。原告不能以非法占用来替代国家强制性规定。

针对被告的辩驳，原告认为：杨家庄村委具有所辖海域的使用权，没有颁发海域使用权证是被告没有依法履行其职责，养马岛这8个村一直都在按历史延续的状况使用海域，不能因为被告没有履行法定职责，就剥夺了杨家庄村历史延续下来的法律规定的养殖权利。所以被告讲原告提交的合同与本案没有关联是错误的。原告与村委会签订的合同是在徐**的合同到期三年以后才签订的，根据合同可以看出原告承包的海域与徐**的1808号海域使用权证所标注的海区是同一区域。按法律规定海域使用应由杨家**体组织成员使用、管理，而本案涉及的张*、傅**都不是杨家庄村的集体成员，都是城镇居民。针对原告上述主张，被告认为，法律法规并没有规定申请海域使用权申请人的身份是农村还是城镇，关于张、傅二人是否符合条件是行政许可审批的审查内容，与本案无关。被告并没有为原告发放海域使用权证书，被告曾经给徐**发放过证书。被告应公安机关要求出具的证明，只是对海域使用现状的说明。

庭审中，被告又提交一份落款时间为2013年5月18日的《关于徐**、张*、傅**海域使用权证明》，主张被告已于2013年5月18日，重新向公安机关出具一份变更了内容的《关于徐**、张*、傅**海域使用权证明》，在该份证明中，被告向公安机关声明，2011年5月25日出具的《关于徐**、张*、傅**海域使用权证明》作废，因此本案不再具有可诉性。原告认为，该份证据系复印件并没有加盖有关机关的印章，故不予质证。

原告对被告作出《海域使用权证明》适用的法律、法规的内容没有异议，但认为被告没有完全按照法律规定执行。

为查明事实，本院依法于2013年11月29日到烟台市公安局牟平分局养马岛边防派出所调取了以下卷宗材料：一是被告于2011年5月25日出具的《关于徐**、张*、傅**海域使用权证明》；二是被告于2013年5月18日出具的《关于徐**、张*、傅**海域使用权证明》。2014年5月20日，本院依法对烟台市公安局牟平分局养马岛边防派出所案件经办人、争议海域所在村杨家**员会主任进行了调查取证。对本院依法调取的证据材料，原、被告双方均无异议。

本院查明

经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：对本院依法到公安机关调取的四份证据材料，本院予以确认。原告起诉时提交的1-3号证据，该三份证据能够证明被诉具体行政行为存在的事实，本院予以确认。对原告在庭审中提交的7份反证，被告对其中的1、2、4-7号证据的真实性均无异议，本院予以确认。对原告提交的与养马**村委会签订的合同和公证书，被告对合同的效力提出异议，认为该合同系无效合同，本院认为，该合同与本案具有关联性，该合同能够证明原告与养马**村委会签订了海区承包合同的事实，本院予以确认。原告对被告提交的证明其行政职权的法律依据无异议，本院认为，以上法律法规对海域使用权属确认、登记的行政主体、行政职权等均作了明确规定，可以作为本案定案的法律依据，本院予以确认。原告对被告用以证明其作出《海域使用权证明》的五组证据，原告对其真实性没有异议，但认为被告出示的这五组证据记载的内容与被告的证明目的相反。合议庭经评议认为，上述证据系被告办理海域使用权登记中的档案材料，对本案的待证事实具有关联性，本院予以采纳。

经审理查明，2007年10月25日，原告张**（乙方）与烟台市**道办事处杨**委会（甲方）签订了参区承包合同。合同约定：杨**委会将本集体所有的参区以公开招标的方式发包给原告经营。承包参区的范围：东至三条道中间与西道之间，西至西山头连石（包括连石以南挡浪堤和护堤坡底部向外10米），南到航道线，北到扇贝养殖区，乙方不得在参区范围内养殖扇贝。承包期限为10年。自2008年1月1日起至2017年12月31日止。承包费每年70万元，十年共计700万元。合同签订后，原告开始在承包海域内养殖海参。养殖过程中，原告因案外人徐**等人在其经营的海域捕捞海参，双方多次发生争执。2012年5月24日，原告与杨**委会就参区承包范围签订补充协议，对原告承包范围做出详细的界定说明：原合同第一条约定承包参区的范围，其中“北到扇贝养殖区”是指本村的老扇贝养殖区，即杨**、宋**的扇贝养殖区南边界为乙方的参区承包的北端界线。按照该合同表述，原告与徐**争议的海域处于原告承包海域范围之中。

2009年起，原告与徐**等人就因捕捞海参多次发生纠纷。2011年初，原告向公安机关报案，称徐**等人在其海区偷海参，原告前去阻止时，双方发生了肢体冲突。养**派出所接警后，立即着手进行调查，徐**等人称是在自己的海域捕捞海参。2011年5月25日，被告为烟台市公安局牟平分局养马**出所出局了《关于徐**、张*、傅**海域使用权证明》，内容为：“烟台市公安局牟平分局：我区养马岛杨家庄徐**扇贝养殖区（包括水面、海底全部区域）于2000年确权，并办理国家海域使用证，鲁烟海证字2000第1808号，有效期至2004年12月。2004年4月徐**将其部分海区合同变更给张*。徐**、张*于4月1日向我局打了过户申请。2009年11月10日，徐**将其部分海区协议转让给傅**，同时向我局提出过户申请。我局与2010年5月27日向烟台市海洋与渔业局申请三方的续期及变更，海域使用权证发放前，该海域在我局登记管理，自2000年确权以来，该海域一直归徐**等三方管理使用。”根据被告出具的证明，养马**出所告知原告，其与徐**之间属于海域使用权纠纷，终止了对该治安事件的处理。

另查明，与原告发生养殖区域争执的案外人徐**原系争议海域内扇贝养殖户，属于筏式养殖类别。2000年11月1日，烟台市人民政府为其颁发了鲁*海证第1808号海域使用证。2004年4月，徐**将其中10亩养殖区转让给张*经营。2009年11月徐**又将其中24亩养殖区转让给傅**经营。鲁*海证第1808号海域使用证于2004年12月到期。双方因转让海域使用权向牟平区海洋与渔业局申请过户未获批准。2005年1月1日，徐**因持有的鲁*海证（2000）第1808号海域使用证到期，申请办理海域使用证续期手续。2005年4月29日牟平区海洋与渔业局将申请续期换证的186宗海区（含徐**养殖区），向市局报送了《关于申请海域使用权的续期和换发新证的请示》，2005年11月9日，烟台市人民政府作出《关于徐**等186宗筏式养殖项目海域使用权续期换证的批复》（烟政海域字（2005）10号），对其中在海岸线1000米以内的30宗筏式养殖项目用海未予批准续期。徐**原鲁*海证第1808号海区在不予批准续期的范围之内。2008年8月11日，烟**海洋与渔业局因烟台市区范围内部分传统养殖项目不符合海洋功能区划、部分海域使用权已陆续到期、部分养殖户已提交了海域使用权续期申请等问题，针对近海传统养殖项目海域使用问题，向山**海洋与渔业厅进行请示。2008年8月14日，山**海洋与渔业厅作出鲁海渔函（2008）172号《关于烟台市近海传统养殖项目海域使用问题的批复》，同意对烟台市已确权但不符合海洋功能区划的专业渔民养殖用海在海洋功能区划确定的主导功能开发利用之前，暂时续期进行海水养殖。2010年5月27日，牟平区海洋与渔业局对徐**、张*、傅**等8宗海区的海域使用权续期问题向市局请示，烟**海洋与渔业局于同年9月8日作出《关于徐**等8宗筏式养殖项目海域使用权续期的审查意见》，内容为：徐**等8宗筏式养殖项目位于《烟**海洋功能区划》中的旅游度假区内，根据《海域使用权管理规定》，徐**等8宗筏式养殖项目续期申请不符合审批条件。2013年5月18日，在本案的诉讼过程中，被告主动向养马**派出所出局了一份《关于徐**、张*、傅**海区使用权证明》改变了第一份证明的部分内容。该证明如实陈述了徐**、张*、傅**等人办理过户、续期手续的过程及烟**海洋与渔业局的审查意见。称：烟**海洋与渔业局于2010年9月8日下发了烟海渔函（2010）48号《关于徐**等8宗筏式养殖项目海域使用权续期的审查意见》，《意见》提出：“徐**等8户筏式养殖项目位于《烟**海洋功能区划》中的旅游度假区，根据《海域使用权管理规定》，徐**等8宗筏式养殖项目续期申请不符合审批条件”。综上，我局以前关于对徐**、张*、傅**所涉海区向贵局出具的证明均予以作废，以本证明为准。

本院认为

本院认为，本案是因行政机关出具证明行为发生争议而引发的一起行政诉讼案件。案件争议的焦点有三个方面：1、本案是否属于行政诉讼受案范围；2、原告是否具有诉讼主体资格；3、被告出具的证明是否符合客观真实。

一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题，本院认为，被告作为本辖区海域主管部门，对辖区海域具有确权、监督、管理等职能。其作出的有关海域使用权的证明，对行政相对人产生实际性影响的，应当纳入行政诉讼受案范围。本案中，原告在承包的海域进行海参养殖生产过程中，因案外人徐**等人到该海域捕捞海参，双方发生争执，原告向公安机关报警。养马**出所在处理案件过程中，向被告进行调查，被告于2011年5月25日为公安机关出具了《关于徐**、张*、傅**海域使用权证明》。证明徐**、张*、傅**的海域使用权到期后，被告于2010年5月27日向烟台市海洋与渔业局申请三方的续期及变更，海域使用权证发放前，该海域在被告处登记管理。自2000年确权以来，该海域一直归徐**等三方管理使用。根据被告出具的证明，养马**出所以该案属于海域使用权纠纷为由，终止了案件的审理。因此，被告出具的证明，对原告是产生了实际性影响的，故本案属于行政诉讼的受案范围。

二、关于原告是否具有本案的诉讼主体资格，本院认为，原告于2007年10月25日与养马**办事处杨**委会签订了参区承包合同，合同约定：杨**委会（甲方）将本集体所有的参区已公开竞标方式发包给张**（乙方），承包范围及期限：东至三条道中间与西道之间，西至西山头连石（包括连石以南挡浪堤和护堤坡底部向外10米），南到航道线，北到扇贝养殖区，乙方不得在参区范围内养殖扇贝。承包期限为10年。自2008年1月1日起至2017年12月31日止。该合同由烟台**证处进行了公证。2012年5月24日，原告与杨**委会就参区承包范围签订补充协议，对承包范围进一步作了说明：原合同第一条约定承包参区的范围，其中“北到扇贝养殖区”是指本村的老扇贝养殖区，即杨**、宋**的扇贝养殖区南边界为乙方的参区承包的北端界线。上述合同，从形式要件上看，是符合法律规定的。只要合同未被确认违法，原告即具有基于合同取得收益的权利。虽然被告以原告占用的海域属于国家所有，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域、单位和个人使用海域必须依法取得海域使用权、杨家**员会并没有依法取得该海域的使用权，村委会将没有使用权的海域发包给原告无效为由，主张原告基于占用没有海域使用权的海域所产生的一切权益都是非法的，不受法律保护，被告基于涉案海域所作出的行为与原告没有法律上的利害关系。被告的上述观点是否正确，是否应被采纳，需要结合法律规定和当地实际情况具体分析。2002年1月1日施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条规定，“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。”虽然该法规定海域使用权的取得须经当地县级人民政府核准，但养马岛沿海九村及其渔民，从事海上养殖历史悠久，众所周知。几十年来，养马岛临近浅海、滩涂由临近村委会管理使用已形成事实，其中大多均未办理海域使用权审批手续，海洋渔业管理部门多年来对此情况也未进行制止或者处理。当地政府对此也一直持默许态度。这从被告2012年5月26日给青**法院的证明中能够得到印证。该证明称：关于养马岛洪口村、马埠崖村、孙**村、驼子村、杨家庄村…..管理使用的养殖海区，因历史原因暂未办理《海域使用权证书》，现上述九养殖海区仍由上述九单位管理使用。由此可见，对于养马岛临海村委会管理使用海域当地政府是知情并认可的。未按相关法律规定办理海域使用权证书，责任不在临海村民。因此，被告基于占用没有海域使用权的海域所产生的一切权益都是非法的，不受法律保护的主张，本院不予支持。原告具有本案的诉讼主体资格

三、关于被告出具证明的内容是否符合客观真实的问题。本院认为，2011年5月25日，被告向公安机关出具了证明，证明的内容是：徐**、张*、傅**的海域使用权，于2010年5月27日向烟台市海洋与渔业局申请三方的续期及变更，海域使用权证发放前，该海域在我局登记管理，自2000年确权以来，该海域一直归徐**等三方管理使用。从证明的内容中可以看出，徐**取得的海域使用证有效期至2004年12月。2005年1月开始，徐**开始办理海域使用权续期，由于其是筏式养殖，不符合审批条件，一直未获批准。2010年9月8日，烟台市海洋与渔业局作出《关于徐**等8宗筏式养殖项目海域使用权续期的审查意见》，内容为：徐**等8宗筏式养殖项目位于《烟台市海洋功能区划》中的旅游度假区内，根据《海域使用权管理规定》，徐**等8宗筏式养殖项目续期申请不符合审批条件。也就是说，2010年9月8日，烟台市海洋与渔业局对于徐**海域使用权续期已经给予了不予批准的明确答复。但是，2011年5月25日，被告在给公安机关的证明中表达的意思是，徐**、张*、傅**的海域使用权续期及变更，已向烟台市海洋与渔业局申请，海域使用权证发放前，该海域在我局登记管理，自2000年确权以来，该海域一直归徐**等三方管理使用。被告在已经明知市局已经作出了不予续期的文件，不可能发放海域使用证的情况下，却做出上述表述，很显然与客观真实不符。综上，被告在公安机关处理原告与徐**等人因捕捞海参引发的纠纷中，为公安机关出具的证明，未如实反映烟台市海洋与渔业局对徐**等人海域使用权续期的审查意见，致公安机关依据该证明反映的情况终止了案件的处理。但鉴于在本案诉讼过程中，被告已经认识到出具的证明内容与事实不符，自行主动纠正了证明内容，如实陈述了上级主管机关对徐**等人的海域使用权续期的审查意见，并声明2011年5月25日出具的《关于徐**、张*、傅**海区使用权证明》作废，应视为被告已自行纠错。因此，原告要求撤销被告于2011年5月25日向公安机关出具的证明这一诉讼请求，已无事实依据。

根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四款的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告张*和要求撤销被告于2011年5月25日出具的《关于徐**、张*、傅**海区使用权证明》的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省**民法院。

裁判日期

二〇一四年五月二十七日