曹有付与鹤壁市人民政府行政确认二审行政判决书

审理经过

曹***与鹤壁市人民政府、河南鹤壁经济**村村民委员会（以下简称曹**委会）确认征地行为违法纠纷一案，不服安阳**民法院作出的（2015）安中行初字第5号行政判决，向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。上诉人曹**的委托代理人曹**、王**，被上诉人鹤壁市人民政府的委托代理人刘**、耿书俭，一审第三人曹**委会的委托代理人康备战到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

安阳**法院一审经审理查明：2012年5月16日，鹤壁市人民政府作出鹤政土（2012）15号《关于鹤壁市2012年度第三批城市建设用地的审查意见》（以下简称《审查意见》），认为该批次建设用地应呈报省政府审批。该《审查意见》中载明该批次申报用地总面积21.6599公顷，其中包括鹤壁市**东**事处曹洼村等三个农村集体经济组织的土地。2012年9月10日，河南省人民政府根据鹤壁市人民政府的请示，经审查，作出《关于鹤壁市2012年度第三批城市建设用地的批复》豫政土（2012）897号文件，内容：“一、同意你市转用并征收开发区东**事处申屯村等3个农村集体经济组织集体耕地18.1816公顷、林地1.5788公顷、其他农用地0.2197公顷；征收开发区东**事处曹洼村等2个农村集体经济组织集体建设用地1.6798公顷，共计21.6599公顷，作为你市2012年第三批城市建设用地。同意你市国土资源局拟订的农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案。”该批复所附明细表中载明征收曹洼村集体土地9.1561公顷，其中耕地8.8392公顷、建设用地0.3169公顷。

2012年9月20日，鹤壁市人民政府作出鹤政土告字（2012）023号《征收土地方案公告》，公告内容包括：建设用地项目名称，征收土地位置，被征地所有权人、地类及面积，土地补偿安置标准等内容，其中载明曹洼村集体耕地132.588亩、建设用地4.7535亩。鹤壁市人民政府在曹**委会张贴了该公告。同年9月27日，鹤壁市国土资源局作出鹤国土告字（2012）023号《征地补偿安置方案公告》，并在曹**委会进行张贴。该建设用地为鹤壁**开发区东杨工业园区高分子材料产业园，其中包括鹤壁**有限公司建设用地。补偿款到位后，按照征地方案和补偿安置方案的要求由曹**委会负责发放各项补偿费用。曹**是曹洼村第五村民小组村民，在该村西南王**地块承包有3.44亩耕地，持有豫鹤（郊）字第04230203号土地承包经营权证书。该次征地中包括了该地块，曹**拒绝到曹**委会领取补偿款。2014年6月14日，曹**委会为曹**办理了活期存折。

鹤壁市人民政府提交的鹤壁**有限公司的鹤国用（2014）第0119号《国有土地使用证》、该公司证明和曹有付提交的现场照片，表明：曹有付的3.44亩承包地，在鹤壁市人民政府征收后，已被出让给鹤壁**有限公司，并在2014年5月19日为该公司颁发了《国有土地使用证》后，该公司在该地开工并进行施工建设。

曹**称，大约2014年6月18日，其家人发现其在该地上种植的山药被毁。曹**之女曹**就其家种植山药补偿等问题向该开发区东杨办事处筹备组提出信访申请，2014年7月21日，该办事处筹备组作出《信访事项处理意见书》，其中认为曹**反映的山药是在2012年2月份清点附着物后种植的，没有办法进行补偿。曹**不服，向该开发区提出信访复查申请。2014年9月2日，该开发区人民信访事项复查委员会作出《信访事项复查意见书》。曹**不服，又向鹤壁市人民政府信访事项复核委员会提出复核申请，2014年9月30日，该复核委员会受理该申请未果。2015年5月4日，曹**向本院提起行政诉讼，要求确认鹤壁市**区管委会对曹**的3.44亩耕地的征收行为违法。

一审法院审理过程中，曹有付明确要求确认强行进地、毁坏其所种山药行为违法，另要求确认鹤壁市人民政府2012年5月17日作出的《审查意见》的上报行为违法，认为该上报行为中存在告知材料虚假、违反法定程序的情形。鹤壁市人民政府认为该行为属于土地报批程序中一个环节，属内部行政行为，该行为对曹有付的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼受案范围。

一审法院认为

安阳**民法院一审认为，鹤壁市人民政府征收曹洼村集体土地经河南省人民政府批准后发布了《征收土地方案公告》，鹤壁市国土资源局也发布了《征地补偿安置方案公告》，此后鹤壁市人民政府将征地补偿款等费用拨付给曹**委会，由曹**委会支付被征地农户。本案中，曹**委会在通知曹**领取但其拒不领取的情况下为其办理了存折。鹤壁市人民政府实施征地行为事实清楚、程序合法、符合法律规定。从曹**提交的现场照片及鹤壁市人民政府提交的鹤壁**有限公司的国有土地使用证和证明看，曹**所诉强行进地毁坏曹**山药的行为是用地单位在通过出让方式取得土地使用权并领取《国有土地使用证》后进行的。因此，曹**认为鹤壁市人民政府及经济技术开发区管委会、东**事处强行征地，强行进地毁坏其所种山药的主张，证据不足，诉请确认违法的理由不能成立，本院不予支持。诉讼中，曹**要求确认鹤壁市人民政府2012年5月17日作出的《审查意见》的上报行为违法，不属于人民法院行政诉讼受案范围，本院不予审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回曹**的诉讼请求。案件受理费50元，由曹**负担。

上诉人诉称

曹有付不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决将应由人民法院审查的行政行为认定为行政内部行为，属适用法律错误。曹有付对涉案耕地具有承包经营权，鹤壁市人民政府对曹有付承包的耕地进行征收上报时，根据**务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（2004）28号的相关规定，应事先经被征地农户的确认，并告知其听证的权利，但其伪造相关材料，侵犯了曹有付的知情权及其它合法权益，已经不是行政机关的内部行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五项及第七项规定，本案属于人民法院受案范围，上诉人当然有权起诉鹤壁市人民政府。二、一审判决存在漏判情形。鹤壁市人民政府下发的《征地补偿安置方案公告》鹤国地告字（2012）023号文件，违反《征用土地公告办法》第八条之规定，程序违法。但一审判决对该事实未予评判，属遗漏评判上诉人提出的应裁判的项目。三、一审判决认定事实不清。一审判决认定用地单位具体实施进地施工行为错误，事实上是鹤壁**管委会组织带领东**事处、曹**委会实施的。根据以上理由，请撤销一审判决，改判确认鹤壁市人民政府下属的鹤壁市**区管委会对上诉人具有承包经营权的耕地征收行为违法。

被上诉人辩称

鹤壁市人民政府答辩称：一、《审查意见》仅系土地报批程序中的一个环节，属内部行政行为，不属于人民法院的受案范围，一审法院处理正确，符合法律规定。二、上诉人的诉讼请求最终明确为：确认被上诉人强行进地、毁坏所种山药的行为违法；确认《审查意见》的行为违法。一审判决对该两项请求予以评判，不存在漏判情形。再者，鹤壁市国资源局的行为符合《征用土地公告办法》第八条之规定，不存在程序违法情形。三、用地单位已经持有包括曹**原承包地在内宗地的国有土地使用证，该单位组织人员进地建设，并未侵害曹**的土地承包经营权。上诉人认为是鹤壁**管委会组织带领东**事处进地施工，毁坏所种山药的证据不足。根据以上理由，请求维持一审判决，驳回上诉请求。

曹**委会答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的诉讼请求不应得到支持。二、上诉人的上诉请求与一审时其最后确定的诉讼请求不一致。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。

本院认为

本院认为，一、曹**请求确认鹤壁市人民政府强行进地、毁坏其所种山药行为违法的理由不足。涉案土地已被河南省人民政府2012年9月10日作出的《关于鹤壁市2012年度第三批城市建设用地的批复》豫政土（2012）897号文件批准征收。2012年9月，鹤壁市人民政府及鹤壁市国土资源局相继作出《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》，进行张贴公告，并组织实施。鹤壁市人民政府将征地补偿款等费用拨付给曹**委会后，曹**委会在通知曹**领取但其拒不领取的情况下于2014年6月14日为其办理了存折。基于以上事实，涉案的土地经过河南省人民政府的批准及鹤壁市人民政府的组织实施，已经转化为国有土地，曹**与争议土地已不存在法律上的利害关系。其明知涉案土地被征收后仍种植山药的行为不受法律保护。如曹**对征收补偿标准有异议，可通过其它途径主张其权利，本案不予审理。二、曹**请求确认鹤壁市人民政府作出的《关于鹤壁市2012年度第三批城市建设用地的审查意见》的理由，于法无据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二款之规定，河南省人民政府享有对涉案的鹤壁市2012年度第三批城市建设用地共21.6599公顷土地批准征收的职权。鹤壁市人民政府向河南省人民政府出具的《审查意见》以及是否出具有伪造的申报材料，均属于土地征收审批程序的中间环节，属行政机关内部行政行为，对外不产生法律效力，不能提起行政复议或行政诉讼。曹**现要求确认该《审查意见》违法的主张，没有法律上的依据，本院不予支持。如曹**对土地征收批复不服，也可通过其它途径主张其权利，本案不予审查。三、本案一审判决不存在遗漏裁判曹**的诉讼请求。曹**在一审过程中，明确其诉讼请求为确认强行进地、毁坏其所种山药行为违法；确认鹤壁市人民政府2012年5月17日作出的《审查意见》的上报行为违法。一审判决在判决理由部分均予以说明、评判，并作出驳回其诉讼请求的判决，不存在遗漏曹**诉讼请求的情形。

综上，曹有付的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元，由上诉人曹有付负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十二月二日