关**与濮阳市人民政府二审行政裁定书

审理经过

上诉人关**因与濮阳市人民政府、第三人中国石**油勘探局（以下简称石油勘探局）土地行政管理纠纷一案，不服鹤壁市中级人民法院（2014）鹤行初字第41号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人关**及其委托代理人张**、牛**，被上诉人濮阳市人民政府的委托代理人靳**、刘**，第三人石油勘探局委托代理人刘**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

鹤壁**民法院一审查明，2003年石油勘探局经政府出让获得争议地10年期的使用权。2012年9月29日，关**与石油勘探局房产租赁中心签订房屋租赁合同，租赁期限为2012年10月1日至2013年9月30日止。2013年2月26日，濮阳市人民政府作出《濮阳市人民政府关于收回中原**中心土地使用权的函》（濮**（2013）11号），决定自石油勘探局的国有土地使用权届满之日即2013年5月22日起收回土地使用权。濮阳市人民政府为妥善完成商户搬迁工作，2013年11月14日作出《濮阳市人民政府关于印发油田商贸中心商户搬迁补偿实施办法的通知》（濮*（2013）67号）。濮阳**贸中心改造项目指挥部结合濮*（2013）67号文件，作出《油田新商贸城简介及商户安置实施办法》。关**对濮阳市人民政府濮**（2013）11号函、濮*（2013）67号通知和《油田新商贸城简介及商户安置实施办法》不服，先后提出行政复议和行政诉讼。

一审法院认为

鹤壁**民法院一审认为，濮阳市人民政府作出的濮政函（2013）11号《濮阳市人民政府关于收回中原**中心土地使用权的函》，该具体行政行为的相对人是石油勘探局。关素阁与石油勘探局是房屋租赁关系。关素阁既非所诉具体行政行为收回的国有土地使用权人，也非房屋所有权人，其与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，不是本案的适格原告。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第二款之规定，裁定驳回关素阁的起诉。

上诉人诉称

关**对一审裁定不服，提出上诉，要求撤销一审裁定，赋予其原告资格，主要理由是：（一）被诉行政行为导致上诉人未能与第三人续签租赁合同。上诉人与第三人签订的房屋租赁合同采用的是“一年一签一续”的方式，即每一次租赁合同期限届满后，第三人应无条件与上诉人续签合同。最近一次合同于2013年9月30日到期，但正由于被诉的行政行为导致第三人与上诉人未能续签合同。（二）被上诉人违反法律规定的目的收回土地使用权，影响了上诉人利益。根据法律规定，通过出让取得的国有土地使用权届满，使用权人可以申请续期，除非出于公共利益的需要，出让人应当允许续期。本案中，第三人在使用期限届满前已经提出续期申请，而被上诉人并非出于公共利益决定将土地使用权收回，拒绝了第三人的申请。（三）被诉行政行为程序违法。早在上诉人与第三人的合同期限届满之前，被上诉人已开始运筹收回本案争议土地的使用权，这是程序倒置。（四）濮阳市人民政府曾对商户出具《保证书》，应予履行。

被上诉人辩称

被上诉人濮阳市人民政府答辩称，被上诉人收回土地使用权是建立在上诉人与第三人租赁合同期限届满的基础上，既然合同已经到期，上诉人对争议土地就没有任何法律权利；被诉（2013）11号函的对象是石油勘探局，被诉行政行为与上诉人没有法律上的利害关系，上诉人不具有合法诉讼主体资格。被上诉人收回中原**中心的土地使用权符合法律规定、拆迁程序合法，且补偿实施到位，已充分考虑到解决商户的实际困难。一审裁定正确，应予支持。

第三人答辩称，上诉人与第三人租赁合同期限届满，上诉人与争议土地没有任何法律上利害关系，不具有合法诉讼主体资格。第三人已就经营商户的权益做大量工作，为其争取到最大利益。

本院查明

本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

本院认为

本院认为：（一）上诉人与被诉的濮阳市人民政府濮**（2013）11号《濮阳市人民政府关于收回中原**中心土地使用权的函》没有法律上的利害关系，不具备原告资格。通过出让获得涉案土地使用权的是第三人，濮阳市人民政府收回土地使用权只需要听取第三人的意见。关**作为涉案土地上房屋的承租人，不能限制第三人对自己权利的处分，在第三人愿意接受被诉行政行为的情况下，关**无权阻拦。另一方面，上述收回土地使用权的决定是以关**与第三人的租赁合同期满为前提的，在租赁合同期满的情况下，关**对涉案土地已经没有法律上的权利。（二）关**提出的关于第三人必须与其续签合同的主张不成立。合同届满后，双方当事人基于合同而对对方负有的义务已经消失。在没有合同基础的情况下，任何人没有权利要求他人对自己承担义务。虽然在法律上存在合同期满时关**的优先承租权问题，但本案中的问题是涉案土地使用权被政府收回，而不是第三人继续对外租赁房屋，所以不存在优先承租权的问题。（三）上诉人关于被诉行政行为程序违法的主张不成立。虽然被上诉人在上诉人与第三人之间的租赁合同未到期时已经运筹对涉案土地的收回问题，但这些运筹行为并没有产生法律效力，也没有在实际上和法律上影响上诉人对租赁房屋的使用权。（四）对上诉人在起诉书中提出的请求撤销《濮阳市人民政府关于印发油田商贸中心商户搬迁补偿办法的通知》、《油田新商贸城简介及商户安置办法》及要求被上诉人履行《保证书》的请求，不予审理。上述《通知》和《办法》均为指导性行政规范性文件，不属于当事人可以诉请撤销的行政行为，即不属于行政诉讼的受案范围；上诉人要求被上诉人履行《保证书》的行为因今年5月1日前实施的《行政诉讼法》和司法解释中均无相应裁判方式的制度，也不属于行政诉讼的受案范围。

综上，上诉人的上诉意见不能成立，一审裁定理由不够全面，但关于上诉人与被诉行政行为无利害关系的意见及驳回起诉的裁定结论正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持鹤壁**民法院作出的（2014）鹤行初字第41号行政裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十月二十日