杨**与郑州市人民政府违法拆除房屋行为一案二审行政判决书

审理经过

上诉人杨**因诉郑州市人民政府违法拆除房屋行为一案，不服郑州**民法院2011年10月14日作出的（2011）郑*初字第209号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨**及其委托代理人张**，被上诉人郑州市人民政府的委托代理人李**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

杨**向郑州**民法院起诉称：2005年4月14日，杨**在门前捡到铁路沿线整治工作通知单，该通知单要求：1、于3日内自行拆除违章建筑149.96㎡；２、清除垃圾。2005年4月16日，郑州市管城回族区铁路沿线综合整治项目部趁杨**不在家，强行拆除了杨**的房屋，并将预制板、铁大门、铁楼梯等卖给他人，其行为严重违法。请求人民法院依法确认被告的拆除行为违法，判令被告按照郑州市的有关规定与杨**签订拆迁协议并给予安置补偿，返还被违法转卖的物品。

一审法院查明

一审郑州**民法院审理查明：杨**在郑州**族区黄家门三角区道口建有建筑物149.96㎡，没有土地使用证、建筑许可证及房屋所有权证。郑州市人民政府和郑**路局于2005年3月25日联合发布郑**[2005]第5号《关于创建国家卫生城市开展铁路沿线综合整治工作的通告》（简称《整治通告》），要求对三环以内京广、陇海铁路客运线两侧50米搭建的建(构)筑物，由沿线各单位、个人于3月15日至4月10日自行拆除违法建(构)筑物，逾期由有关部门组织强制拆除。2005年4月中旬，郑州**族区“四城联创”暨中心城区综合整治领导小组办公室组织人员将杨**搭建的建筑物强制拆除。另，在杨**诉郑州市人民政府、郑州**族区人民政府、郑州**族区南关街办事处拆除房屋一案2010年6月22日庭审中，杨**对其收到政府补助款22500元的事实予以认可。

一审法院认为

一审郑州**民法院认为：（一）河南省高级人民法院(2010)豫法行终字第00162号生效行政裁定认定：杨**接到(2007)郑*终字第116号裁定后，在法定起诉期限内曾到郑州**民法院要求更换被告、重新立案，一审法院以杨**起诉超期为由驳回其对郑州市人民政府的起诉不当。故本案被告郑州市人民政府认为杨**起诉已超过法定起诉期限的答辩理由不能成立。（二）郑州市管**领导小组组织人员将杨**的建筑物强制拆除，是按照《整治通告》实施的行为，应视为系受郑州市人民政府委托的行为，其行为后果应由郑州市人民政府承担。（三）杨**被拆除的建筑物没有土地使用证、建筑许可证和房屋所有权证，属违章建筑，而根据杨**提交的会议纪要，“原则上违章建筑无偿拆迁”。故杨**提交的证据不足以证明其被拆除的建筑物不应被拆，应予保留。另外，杨**与郑州铁路部门补签的978号《铁路土地使用合同书》附件第1条约定：土地系铁路用地，铁路需要可随时收回，使用人所搞建筑物无偿拆迁。据此约定，郑州市人民政府和郑**路局发布《整治通告》，要求铁路沿线各单位、个人自行拆除违法建筑物时，杨**不具有合法的土地使用权，其诉称是在拥有土地使用权的情况下被强拆的理由不成立。（四）郑州市人民政府针对拆除杨**房屋的行为，虽然未提交职权依据及程序方面的证据，存在违法之处，但杨**被拆除房屋系违章建筑，且已就此次强拆收到政府补助款22500元，故该拆除行为并未侵犯杨**的合法权益。依照《最**法院关于执行u003c中华人民共和国行政诉讼法u003e若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回杨**的诉讼请求。

上诉人诉称

杨**不服一审判决，向本院上诉称：1、一审确定郑州市人民政府为被告错误。郑州市铁路沿线综合治理指挥部委托郑州**族区人民政府（简称管城区人民政府）组织实施收回铁路沿线土地工作的时间是2005年9月2日，而本案杨**房屋被拆除时间是2005年4月，委托行为尚未发生，故本案被告应是拆除杨**房屋的管城区人民政府，而不是郑州市人民政府。2、被诉拆除行为违法。首先，被诉拆除行为超越权限。本案杨**和铁路部门签有用地协议，无论郑州市人民政府还是管城区人民政府都无权越过铁路部门违法拆迁。其次，被诉拆除行为程序违法。管城区人民政府没有按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，在拆除杨**房屋之前履行告知义务，也没有制作和送达处罚决定书。管城区人民政府在未经任何法定程序的情况下拆除房屋违反法律规定，一审判决驳回上诉人该项诉讼请求属于认定事实错误。3、管城区人民政府对杨**造成的损失应当依法赔偿。请求二审法院依法裁判。

被上诉人辩称

被上诉人郑州市人民政府答辩称：1、杨**临时占用郑州铁路局土地在铁路沿线建房，未经城市建设管理部门批准，其所建房屋属违章建筑。2、《整治通告》决定对“三环以内京广、陇海铁路客运线两侧各50米”范围综合整治，综合整治主要内容是“拆除违章搭建的建(构)筑物，清除沿线积存垃圾，治理乱堆乱放”。该通告要求“3月15日至4月10日为拆除阶段，由沿线各单位、个人自行清理垃圾，自行拆除违法建(构)筑物，对未在规定之日完成自行拆除任务的，由有关部门组织强制拆除”。杨**未按期自行拆除违章建筑物，管城区人民政府组建的临时性机构对其149.96平方米违法建筑组织强制拆除合法。3、杨**被拆除房屋系占用铁路土地，没有土地使用证或建房手续，属违法建筑，不包含值得法律保护的利益，不应得到赔偿。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

本院二审查明事实与一审基本一致。另查明：1、杨**于2007年提起诉讼，要求确认管城区人民政府、郑州市**街道办事处拆除其房屋的行为违法，郑州**民法院已作出（2007）郑*终字第116号裁定，认定被诉拆除行为是管城区人民政府和郑州市**街道办事处接受郑州市铁路沿线综合指挥部的委托进行的，应当由组建郑州铁路沿线综合指挥部这一临时性机构的行政机关为被告，该裁定已生效。郑州**民法院依据上述生效裁定，已作出（2010）郑*初字第174号行政裁定，对杨**起诉被诉拆除行为一案，驳回杨**对管城区人民政府的起诉，本院生效的（2010）豫法行终字第00162号行政裁定对此予以支持。2、郑铁**务公司与杨**1986年12月签订的铁路土地使用合同书显示：使用面积为80㎡（杨**提供的合同书显示使用面积为85㎡），使用目的为“建临时房”；“使用单位和个人，必须遵守合同书附件有关规定。”该合同书附件第一条规定：“该项土地系铁路用地，属铁路地产。暂交使用人使用，铁路需要，可随时收回，使用单位和个人应无条件交回分局土地管理部门。该土地上使用单位或个人所搞建筑物，限期无偿拆迁。”1991年管城区清房小组对铁路征用土地上居民建房问题进行处理，杨**未取得管城区人民政府或职能部门颁发的用地或建房手续。3、郑州市政府承认在强拆时屋内有床、被子等生活用品没有取出，本院对杨**存在生活用品损失的事实予以认定。4、郑州市铁路沿线综合治理指挥部2005年9月5日作出的《关于对铁路沿线综合治理若干问题的说明》第8个问题显示，对长期居住成型固定无证建筑的奖补标准为150元／㎡。5、杨**在二审庭审中提交的物品损失清单中有电视机、洗衣机、电冰箱等家用电器和汽车驱轴起动机等汽车配件，但未提供相应证据，本院对此不予认定。

本院认为

本院认为：（一）关于杨**诉房屋被拆除行为违法一案的适格被告，已经过郑州**民法院（2007）郑*终字第116号裁定、（2010）郑*初字第174号行政裁定和本院（2010）豫法行终字第00162号行政裁定认定，是郑州市人民政府，本院对杨**要求将管城区人民政府作为本案被告的上诉请求不予支持。（二）郑州市人民政府拆除杨**房屋，未提交职权依据及程序方面的证据，程序违法，该行为应当被确认违法。一审判决驳回杨**此项诉讼请求属适用法律错误，依法应予改判。（三）杨**用地和建房源自于其1986年与郑铁**务公司签订的铁路土地使用合同，此后未取得土地使用权证和房产所有权证，故杨**用地和建房仍应遵守合同规定。该合同书附件第一条明确约定：“该项土地系铁路用地，属铁路地产。暂交使用人使用，铁路需要，可随时收回，使用单位和个人应无条件交回分局土地管理部门。该土地上使用单位或个人所搞建筑物，限期无偿拆迁。”杨**在郑州市人民政府和郑**路局联合发布《整治通告》后应自动拆除房屋，其关于按照城市房屋拆迁规定进行补偿安置的要求，不符合法律规定。另外，杨**的房屋被强制拆除后，已收到政府发放的补助款22500元，该款事实上是按照杨**的实际建房面积以150元／㎡标准进行的补偿，故本院对杨**要求对房屋进行补偿的请求依法不予支持。（四）鉴于杨**的损失是基本生活物品，该物品已经灭失，且杨**没有提供相应的证据，本院根据双方陈述和杨**的生活水平，酌定郑州市人民政府赔偿杨**15000元。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律错误，依法应予改判；上诉人的部分上诉理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项、《最**法院关于执行u003c中华人民共和国行政诉讼法u003e若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销郑州**民法院2011年10月14日作出的（2011）郑*初字第209号行政判决；

二、确认郑州市人民政府对杨**房屋实施的强制拆除行为违法；

三、郑州市人民政府于本判决生效后二十日内向杨**支付15000元，逾期支付同期银行存款利息；

四、驳回杨**的其他诉讼请求。

本案一审和二审诉讼费各50元，由郑州市人民政府承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一二年六月六日