杨**与禹州市人民政府城建行政及行政赔偿争议案行政裁定书

审理经过

杨**因与禹州市人民政府城建行政及行政赔偿争议一案，不服许昌**民法院（2013）许行初字第01号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人杨**，被上诉人禹州市人民政府的委托代理人何**、张*，被上诉人禹州市颖川办东**会七组（以下简称东关七组）的委托代理人周戊辰，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2013年2月20日，杨**提起行政诉讼，其诉称：禹州市人民政府同意了东关六、七组城中村改造项目，为了实施其行政许可和联建协议规定的条款，2010年7月25日晚，东**委会、颖**办事处和环卫局三家配合，强行拆除房屋并进驻施工，造成其巨大损失。请求：一、确认被告设立“东关六、七组城中村改造项目（贵府花园）”的规划许可违法；二、判定被告对原告的企业异地（市工业区）恢复原状、返还原物、赔偿造成的经济损失350万元；三、诉讼中的一切费用由被告承担。

一审法院查明

一审法院查明：1996年8月25日，东关七组与张**签订土地租赁协议，由张**自筹资金建厂，租赁使用期限20年。2000年12月20日，因张**开办的禹州**制品厂经营不善，欠东关村现金贰拾伍万元，禹州**制品厂与禹州市**关村委会签订委托书，特委托东**委会对其厂行使对外租赁或开展其它项目投资等一切权力。2003年5月11日，杨**与禹州市**关村委会签订租赁协议，将禹州**制品厂整体租赁下来用于生物提取使用，租赁时间为六年，至2009年5月31日止。当时厂院内有厂房28间，办公楼14间，其他附属物品及设备等（详见清单）。同时双方还约定，乙方在租赁期间，如需要增加长期固定设施，需要与甲方协商同意，合同到期后以协商协议为准。2004年元月5日，杨**代禹州**制品厂还禹州市典当行贷款叁万叁仟元本金及利息贰仟元后，从禹州市人民政府成立的禹州市化解金融风险治理钧都典当行领导组处取得了禹字第002002296房屋所有权证上登记的房屋产权（未办理过户手续，该房即原禹州**制品厂所建）。2009年6月1日，杨**与东关七组签订解除协议。2009年9月10日，东关七组经村民会议通过了东关七组“城中村”改造实施方案，并于同月25日形成《上报材料》。2010年6月1日，禹州**委员会召开2010年第三次会议，会议对禹**民医院等五个建设项目的规划设计方案进行了认真讨论研究，形成了禹规建纪字3号《会议纪要》，其中第五条记载的内容是：东关六组、七组城中村改造方案（禹**府花园）。该项目位于府东路东侧，商贸中路以北、商贸北路以南，总用地面积约25860平方米，净用地面积约20800平方米，总建筑面积约82500平方米，其中地上建筑面积约74300平方米，地下建筑面积约8200平方米，容积率3.57，建筑密度21.7%，绿地率37%，总户数659户，停车位250辆。会议意见：原则同意该方案，但需对方案进行进一步完善，要增加停车位，且要整体进行改造，不能分期实施。2010年7月21日，东**居委会通知杨**：“你与禹州市颖川办东**居委会签订的租赁协议已到期，现通知你3日内将厂院返还东**居委会，……”。2010年7月25日晚本案涉及的厂院被拆除。拆除前杨**与东关七组曾就赔偿问题进行过协商，但未达成一致协议。厂院被扒后，杨**通过各种渠道和手段向有关行政职能部门反映问题并请求赔偿，但均未得到解决。

一审法院认为

一审法院认为：一、关于原告确认被告设立的“东关六组、七组城中村改造项目（贵府花园）”行政许可违法的诉讼请求，实际是要求确认“禹规建纪字3号《会议纪要》第五条”违法。从《会议纪要》第五条记载的内容来看，应当是被告对东关六组、七组城中村改造方案提出的工作原则和指导意见，并没有代替某一行政机关作出具体行政行为的意思，也不是对东关六、七组城中村改造项目作出的最终决定，它是抽象的行政决策行为，系不可诉性的行为。同时，《会议纪要》第五条对原告不具有强制力，对其权利义务未直接产生实际上的影响。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民的权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。二、关于原告起诉判定被告对原告的企业异地（市工业区）恢复原状、返还原物、赔偿期间造成的经济损失350万元的诉讼请求。原告杨**于2004年元月5日，从被告成立的禹州市化解金融风险治理钧都典当行领导组处取得的禹字第002002296房屋所有权证上登记的房屋产权（未办理过户手续）以及租赁到期后如何搬迁、赔偿等问题，应当按照当时双方的协议执行，属民事法律关系调整的范畴。综上，一审法院裁定：驳回杨**的起诉。

上诉人诉称

杨**不服一审法院裁定，上诉称：一、上诉人所诉是“东关六、七组城中村改造项目（贵府花园）行政许可违法”。而一审法院却认为上诉人所诉是“确认禹州市人民政府禹规纪3号《会议纪要》第五条违法”，所裁非所诉；二、一审被告未提供证据，应依法判其败诉；三、一审法院所采纳2009年6月1日的协议属无效协议；四、本案一系列证据证明禹州市人民政府存在事实上的立项和行政许可行为，而不是民事行为或其他行为。请求撤销一审裁定，支持上诉请求。

被上诉人辩称

禹州市人民政府答辩称：一、一审法院根据一审原告起诉状和庭审陈述总结诉讼请求，符合法律规定；二、答辩人在法定期限内提交了能够提交的所有证据，而不是未提供证据；三、2009年6月1日的协议由村委会和杨**本人签字，不违反法律规定，应当生效；四、答辩人不存在行政许可和立项行为，造成上诉人经济损失更无从谈起。请求维持一审裁定。

东关七组答辩意见与禹州市人民政府相同。

本院查明

本院二审查明事实与一审法院一致。

本院认为

本院二审认为：从相关《会议纪要》及本案其他证据看，禹州市人民政府只是同意东关六、七组城中村改造项目，该行为不具备必要的法定形式要件，不产生法律约束力，且其也未要求有关部门拆除、占用杨**所主张的房地产，被诉行政行为与杨**房地产被拆除及占用之间不具有法律上的因果关系，一审法院裁定驳回杨**起诉，结果正确。上诉人杨**所主张土地及房产的损失系他人强制拆除、占用造成的，其可通过其他途径依法解决。上诉人杨**的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持一审裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一四年三月十八日