黄*不服郑州**委员会的回复一案一审行政判决书

审理经过

原告黄*不服被告郑州**委员会（以下简称市交通委）的回复，向本院提起行政诉讼。本院于2013年1月30日受理后，于2013年2月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因郑州**总公司（以下简称市公交公司）与本案具有法律上的利害关系，本院依法追加市公交公司为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年3月12日公开开庭审理了本案。原告黄*，被告市交通委的委托代理人，第三人市公交公司的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被**通委于2012年9月24日对黄*的投诉作出了回复。该回复的内容为：黄*，你好，首先感谢您对我市交通运输事业发展的监督和关心。河南省**务委员会第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2012年7月27日对《河南省实施办法》（以下简称《办法》）进行了修正并已施行，关于对残疾人乘坐公交车的优惠政策，大家都应该贯彻执行。市公交公司作为为社会提供公共服务的公司，其在生产经营过程中一定程度上要依靠政府补助，残疾人持残疾证免费乘坐公交车问题，市公交公司已经向市政府进行了汇报，市政府正在研究出台相关补助措施。另外，残疾人乘坐公交安全、残疾证的真伪辨认等问题，都是优惠政策没有及时落实到位的因素，目前优惠政策落实不到位给您带来的不便，还请谅解。我们已经督促市公交公司尽快研究制订相关措施，落实《办法》规定的相关优惠政策，为广大市民群众提供更好的服务。再次对您关心支持我市交通运输事业表示感谢。

被**通委向本院提供了以下证据：1、黄*的投诉信、身份证复印件及残疾人证，证明被告收到原告的投诉；2、市公交公司关于对肢体残疾人投诉的回复，证明被告接到投诉后，积极地对投诉事项进行调查；3、市交通委向市公交公司发出的督查通知（郑交督[2012]7号），证明被告对投诉事项积极调查后，对投诉事项做出处理；4、市交通委对黄*的回复及特快专递邮件详情单，证明被告已经将投诉事项的处理情况反馈原告。以上证据证明原告的投诉行为是信访行为，不服我委的回复应当申请复查，而不是向人民法院提起行政诉讼。被告收到原告的投诉后，积极向被投诉人调查了解投诉事项，就投诉事项作出处理，并向投诉人作出反馈，被告的行为合法、适当。法律依据：1、最**法院不服信访工作回复应否受理的复函；2、《行政诉讼法》第十一条；3、《中华人民共和国信访条例》第二条、三十四条、三十五条；4、《办法》第四十六条。

原告诉称

原告黄**称，我是肢体残疾人，于2012年9月11日上午11时左右从省广播电视中心乘坐被投诉人所属的29路公交车前往紫荆山，上车后我向司机询问残疾人持《残疾证》是否可以享免费乘车优惠，司机表示只有《军残证》和《盲人残疾人证》可以免费，享受免费待遇，我的《残疾人证》不管用。于是我投币一元买全票乘坐，我的车票号码为：00041875。我于次日向被告进行投诉，被告于当月24日对我回复，回复内容称督促市公交公司尽快研究制定相关措施，并没有从法律角度对市公交公司的行为是否违法进行认定，更无责令限期改正和对直接责任人行政处罚或者行政处分的决定。我不服被告回复向河南省交通运输厅提起行政复议。我于2013年1月16日接到行政复议决定书，河南省交通运输厅维持了被告的回复。《办法》第三十八条规定：残疾人持残疾人证免费乘坐城市市区公共交通工具，乘坐其它公共交通工具，应当给予优先购票和乘坐；其随身必备的辅助器具及导盲犬，准予免费携带。公共交通工具应当配置无障碍设备，并标明残疾人专用座椅，司乘人员应当优先安排残疾人乘坐。第四十六条规定：有下列行为之一的，由县级以上人民政府有关部门责令限期改正，对直接责任人员给予行政处分或者行政处罚：（一）拒绝符合规定的残疾人报考、入学、就业或者在国家规定以外限制残疾人报考、入学、就业的；（二）擅自辞退残疾职工的；（三）损毁、侵占无障碍设施或者擅自改变无障碍设施用途的；（四）拒不执行《残疾人保障法》和本办法规定的优惠政策的。我认为，被申请人违反了上述法规第四十六条规定，被告对我的回复更多的是对市公交公司违法行为的解释，这是对违法行为的纵容，并没有完全按照法律法规规定行使自己的行政职权，属于违法行为。被告对我的回复内容违法，导致市公交公司至今尚未执行“残疾人持残疾人证免费乘坐城市市内公共交通工具”的规定，侵犯了我的合法权益。原告黄*请求人民法院依法撤销市交通委对原告的回复，并判决被告重新向原告作出回复。原告黄*向本院提供了以下证据：1、河南**输厅豫交复字[2012]04号行政复议决定书；2、00041875号乘车票据。

被告辩称

被**通委辩称：一、原告的投诉属信访行为，被告对信访作出回复的行为不属于行政诉讼受案范围，法院应驳回原告起诉。原告以投诉信的方式向被告投诉市公交公司不对残疾人免票，并请求被告依法查处并及时反馈办理情况。根据《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）第二条规定，原告的行为属于信访行为，对信访人的回复只是就投诉事项的查处情况予以反馈，并不对投诉人的权利、义务产生任何影响。根据《行政诉讼法》、《行政诉讼法解释》及《信访条例》第三十四条，被告对原告信访行为的回复并不对其权利义务产生影响，该回复行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告应当向上一级行政机关请求复查。二、被告已对原告的投诉依法作出了处理，并向原告作出了回复。被告收到原告投诉后积极调查，于2012年9月23日向第三人下发了市交通委督查通知（郑交督[2012]7号），该通知明确表示，第三人没有执行《办法》的相关规定，已经违反《办法》第三十八条;根据《办法》第四十六条第（四）项，责令公交公司迅速改正，并将改正情况于2012年10月15日前报市交通委。2012年9月24日被告将查处情况回复原告。被告的行为完全符合法律法规的规定。三、原告称被告没有完全按照法律规定履行职权，是原告对《办法》第四十六条的理解错误。被告已经按照该规定责令市公交公司限期改正，履行了法定职责。被告作为政府交通主管部门，受职权范围限制，不能直接管理市公交公司的人事任命和奖惩，没有对直接责任人员进行行政处分或行政处罚的职权。被告对投诉事项的处理符合法律法规的规定。四、市公交公司没有执行《办法》的规定责任在于市公交公司，与被告无关。被告已经对被投诉行为进行了查处，查处行为合法，回复内容适当，对原告作出的回复只是告知对违法行为处理的情况，并不对原告的权利义务产生任何实质影响，原告认为被告侵犯其合法权益是错误的。市公交公司具有独立的法人资格，具有完全的、独立的民事行为能力。市公交公司的行为完全取决于公司决策机构，不依赖于其他外部机构或部门的意志。法律法规及政策的制定和实施，是任何人、单位、组织等都应无条件自行遵守。市公交公司不执行相关规定造成的后果应当由市公交公司承担。被告经过调查，已经就原告投诉事项依法作出处理和回复，该行为合法、有效。原告的起诉不符合人民法院行政诉讼受案范围，被**通委请求人民法院驳回原告的起诉。

第三人市公交公司述称：残疾人作为社会特殊群体，关爱残疾人是全社会的共同责任，需要全社会共同的努力。我公司作为具有公益性质的企业，按照有关规定对持残疾证的部分残疾人及伤残军人、盲人实行免费乘坐市内公交车的优惠政策。但限于条件我公司目前尚未对所有残疾人实行优惠，原因主要有：1、目前，市区上下班高峰期，客流出行集中，交通拥堵严重，公交车内非常拥挤，难以满足市民上下班出行需求，如果实行所有残疾人免费乘坐，可能会影响运力保障和线路的公交运行质量，目前公交站台、公交车辆没有完全配置残疾人无障碍设施及标识，未达到为残疾人出行提供安全保障的条件；2、残疾人乘车安全难以保障，残疾人因伤残等级不同，需要照顾的程序不同，仅以车长一人之力无法保障残疾乘客的乘车安全，残疾乘客没有相应的乘车保险，一旦发生意外，安全问题成了隐患，我公司为残疾人提供无偿服务，要因此承担巨大的赔偿费用，作为依靠政府补贴生存的企业，目前我们无力承担此笔费用；3、残疾人乘车过程中，肢体残疾人是否免费乘车及外地残疾人、残疾人陪同人员是否提供免费乘车等现实都需要在具体实施细则中加以确定，但目前关于残疾人免费乘车的具体实施细则尚未出台。第三人市公交公司同意被告的答辩意见，未向本院提供证据。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：对被告提供的证据，原告没有异议，原告对被告适用的法律依据有异议，认为本案不适用《信访条例》，被告对《办法》第四十六条理解有误。第三人对被告提供的证据1认为是被告内部管理的，不予质证；证据2、3、4没有异议，对被告提供的法律依据没有异议。被告对原告提供的证据1无异议，证据2认为不了解情况。第三人对原告提供的证据无异议，但认为市内公交车实行无人售票，根据乘客需要

自行撕取票据，公交车长对票据没有特别的管理，不能作为原告交费的凭证。原告、被告提交的证据符合行政诉讼证据的真实性、合法性，当事人之间无异议，本院予以采纳，作为认定本案事实的依据。

本院查明

经审理查明，2012年9月11日，肢体残疾人黄*乘坐郑州市29路公交车时，未能享受到免费待遇。2012年9月12日，原告黄*向被**通委投诉，认为市公交公司没有依照《办法》第三十八条规定落实残疾人持残疾人证免费乘坐城市市区公共交通工具违法，请**通委依法查处及时将办理情况反馈投诉人。当月23日，被告作出郑**[2012]7号督查通知，认为市公交公司没有执行《办法》的相关规定，已经违反《办法》第三十八条，根据《办法》第四十六条第（四）项：“拒不执行《残疾人保障法》和本办法规定的优惠政策的，由县级以上人民政府及有关部门责令限期改正，对直接责任人员给予行政处分或者行政处罚。”现责令你公司迅速改正，并将改正情况于2012年10月15日前报**通委。次日，被告对黄*作出回复。黄*不服，于2012年10月26日向河南省交通运输厅申请行政复议。河南省交通运输厅经复议维持了市交通委的回复。黄*仍不服起诉来院，请求人民法院撤销被**通委对原告的回复，并判决被告重新向原告作出回复。

本院认为

本院认为，原告黄*认为第三人市公交公司对残疾人不予免费乘坐市内公交车的行为侵犯了自己的利益，依据《残疾人保障法》及《办法》的规定，投诉到被**通委，要求被告查处市公交公司的违法行为并予反馈。原告对被告的回复行为不服有权提起诉讼。被**通委认为黄*的投诉系信访行为，对信访行为法院不应受理的主张，因被告进行调查回复时并未按信访程序处理，黄*向河南省交通运输厅申请行政复议，被告在复议程序中没有辩称其行为属信访答复行为，河南省交通运输厅在复议后作出复议决定书，明确了原告的诉权，被告在行政诉讼中以信访行为法院不应审理为由进行抗辩，本院不予采纳。

《残疾人保障法》第四十六条规定，国家保障残疾人享有各项社会保障的权利。政府和社会采取措施，完善对残疾人的社会保障，保障和改善残疾人的生活。该法第五十条规定，县级以上人民政府对残疾人搭乘公共交通工具，应当根据实际情况给予便利和优惠。残疾人可以携带随身必备的辅助器具。盲人持有效证件免费乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船等公共交通工具。该法第六十条规定，残疾人的合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法向仲裁机构申请仲裁，或者依法向人民法院提起诉讼。《办法》第三十八条规定，残疾人持残疾人证免费乘坐城市市区公共交通工具，乘坐其它公共交通工具，应当给予优先购票和乘坐……。第四十六条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府及有关部门责令限期改正，对直接责任人员给予行政处分或者行政处罚：（一）拒绝符合规定的残疾人报考、入学、就业或者在国家规定以外限制残疾人报考、入学、就业的；（二）擅自辞退残疾职工的；（三）损毁、侵占无障碍设施或者擅自改变无障碍设施用途的；（四）拒不执行《残疾人保障法》和本办法规定的优惠政策的。被告作为市交通运输的主管部门，有贯彻执行国家、省、市有关交通运输工作的法律、法规和方针、政策，负责涉及全市综合运输体系的规划协调工作，承担全市道路、水路运输市场监管责任。郑州市人民政府已将市公共交通行业管理职责划入被告的职责。虽然市公交公司作为国有企业，资产由市政府国有资产管理委员会监管，但被告对本案第三人是否违反法律规定负有监督管理职责。结合本案，被告接到原告的投

诉后进行了调查，并对第三人作出郑**【2012】7号督查通知。确认其行为违法，并责令其按照《办法》第三十八条的规定改正，但被告没有将督查通知向投诉人黄*送达，也没有在给原告的回复中告知相关内容，只是称责令市公交公司迅速改正，程序上存在瑕疵。被**通委在给原告的回复中告知了相关情况，已经针对原告的投诉作出了具体行政行为。原告黄*的诉讼请求撤销被**通委对原告的回复，并判决被告重新向原告作出回复已无实际意义，本院不予支持，应予驳回。被**通委应进一步对市公交公司落实《办法》的情况进行监督检查，切实保障残疾人的合法权益。依照《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告黄*的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告黄*负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并提交上诉状副本八份，上诉于河南省**民法院。

裁判日期

二○一三年四月十六日