孟**诉范县城关镇人民政府土地行政处理一案二审行政判决书

审理经过

上诉人孟**因与范县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）土地行政处理一案，不服范县人民法院（2009）范*初字第00004号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2007年12月，张扶**员会为了方便群众生产生活，决定将后街开通。因有孟**等9个村民的房屋阻碍了村街建设，经村委会与群众商议，给9个村民新点了宅基，各户已接受无任何异议，原有宅基剩余部分使用权收回村集体所有，同时，又对拆迁户进行了补偿，并签订了协议。2008年春天，孟**违反与村委会签订的协议，强行在村集体土地上建造了24平方的房屋，在这种情况下，村委会没有强行让他拆除，答应补偿他1500元现金，给他钱后，他只拆了上面的几块楼板，未按要求拆除完毕。2008年8月24日张扶村委会申请城关镇政府处理此事，镇政府经过调查，于2008年12月15日以范城政文[2008]58号作出《关于城关镇张扶村村民孟**违法占地一案行政处理的决定》，并当天向孟**送达。孟**不服，诉讼至范县人民法院，要求撤销城关镇人民政府2008年12月15日作出的《关于城关镇张扶村村民孟**违法占地一案行政处理的决定》。

一审法院认为

原审法院认为，孟**诉称是在自己的宅基地上建房，并不是违法占地，城关镇政府所作具体行政行为认定的事实错误，依据的主要证据不足，城关镇政府作出范城政文[2008]58号行政处理决定并无证据证实张**委会委与孟**签订了协议，张**委会对该土地不享有任何权利，无权收回，城关镇政府所作处理决定认定张**委会是涉案土地的当事人是错误的，张**委会与村民所签订的收回、置换土地的协议违反国家法律的禁止性规定，其协议和行为都是无效的，城关镇政府作出行政处理决定违反法定程序，适用法律错误，是对非法占地行为作出的，而城关镇政府非县级以上人民政府土地行政主管部门，无权对违法占地行为进行处理，其所作具体行政行为是超越、滥用职权行为的理由，因无事实和法律依据，本院不予支持；城关镇政府认为孟**对范城政文[2008]58号处理决定涉及的宅基地不享有使用权，认定事实清楚，证据确凿；城关镇政府的具体行政行为程序合法，城关镇政府是本案适格的具体行政行为人。关于孟**认为城关镇政府违法作出处理决定没有法律依据的问题，土地法明确规定县级以上人民政府土地行政主管部门仅对违反土地利用规划，擅自将农用地改为建设用地的，享有决定限期拆除地上建筑物的权利，但未规定其享有拆除宅基地上违法建筑物的权利。本案中，孟**在村集体收回的宅基地上新建建筑物，是非法占用村集体的土地，尽管违法但却不违反土地利用总体规划，限期拆除权并不属于县级以上人民政府土地行政主管部门。城关镇政府作出的处理决定是限期拆除土地性质未改变的宅基地上的建筑物，未责令退还土地、未没收新建的建筑物和其他设施，也未向孟**处以罚款，城关镇政府不存在任何超越职权的行为。因此城关镇政府就土地使用权争议作出的处理决定符合法律规定。张**委会与孟**之间产生争议的性质属于使用权争议，由城关镇政府处理符合法律规定。城关镇政府处理决定适用法律正确，张**委会和孟**的争议其法律性质属于民事纠纷，但土地争议关系社会稳定，涉及基本生产资料，因此具有特殊性。《中国人民共和国土地管理法》考虑到土地争议的特殊性，特别规定了土地争议解决的途径，即先有人民政府处理，对处理决定不服的，可以向人民法院起诉，尽管法律规定了土地争议的解决途径，但并不能改变土地争议的民事纠纷性质，人民政府适用民事法律规范处理民事性质的土地争议完全符合法律规定，并无不当。本案中，张**委会作为法律规定的集体所有者依法享有集体土地的使用权，孟**在土地使用权收回村委会后，仍行使使用权，显然属于侵权行为。城关镇政府在解决的土地争议时适用《民法通则》中侵权规范符合法律规定。城关镇政府上述辩称理由表明，城关镇政府虽然在行政执法过程中存在瑕疵，但是为维护集体和公众利益，为社会主义新农村建设，为社会大局的和谐稳定作出该处理决定，有效的保护了村委会管理本集体组织内部事务的行为，维护了集体和本集体组织内部其他群众的合法利益。依照最**法院《关于执行若干问题的解释》第五十七条第一款之规定，判决确认范县城关镇人民政府2008年12月15日范城政文[2008]58号文件作出的《关于城关镇张扶村村民孟**违法占地一案行政处理的决定》有效。

上诉人孟**的主要上诉理由：1、原审判决查明事实不清。原审判决认定“上诉人违反与村委会签订的协议，强行在村集体土地上建造了24平方米的房屋”及”孟**在村集体收回的土地上新建建筑物，是非法占用村集体土地”是错误的。上诉人没有与村委会签订协议，城关镇政府处理决定也无证据证实上诉人与村委会签订了协议。张扶村委会与村民签订的收回、置换土地的协议是违反法律规定的，其行为及协议都是无效的。2、本案第三人对涉案土地没有所有权及使用权。涉案土地是1982年张扶村第三村民组划给上诉人的宅基，土地所有权归第三村民小组。3、被上诉人所做的处理决定适用法律错误。被上诉人所作处理决定性质是行政处罚，不应适用《民法通则》第85条关于民事侵权的规定作为法律依据。4、被上诉人无权对非法占地违法行为进行处理，其所作处理决定超越职权。被上诉人所作处理决定不是确定土地使用权、所有权，而是认定上诉人违法占地，并给与行政处罚，被上诉人所作处理决定是超越、滥用职权的行为，应依法予以撤销。综上，原审法院判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，应予撤销。被上诉人处理决定超越、滥用职权，请求二审法院予以撤销。

被上诉人辩称

被上诉人城关镇政府的主要答辩理由：1、上诉人对涉案土地不具有合法使用权，第三人对涉案土地有所有权和使用权。第三人已将涉案土地使用权收回村集体，并重新点给上诉人宅基一份。上诉人已实际受领并使用新点宅基，对涉案土地不具有使用权。2、被上诉人具体行政行为有法律依据。被上诉人作出的处理决定并不违反法律规定，本案争议是土地使用权争议，不是侵权纠纷，被上诉人对此有权处理。3、被上诉人处理决定适用法律正确。土地争议具有特殊性，属于民事争议，被上诉人适用民事法律进行处理并无不当。综上，被上诉人处理决定正确，请二审法院予以维持。

第三人的主要答辩理由：第三人与上诉人签订了协议，已将将涉案土地使用权收回集体，第三人给予上诉人补偿已经到位，并点给上诉人新宅基，孟宪言不应在集体土地上建房，被上诉人处理决定正确，原审法院判决予以维持适当，二审法院应予维持。

本院查明

本院经审理查明：2007年12月，第三人决定将本村后街开通，并与孟**等9户村民签订协议，协议约定“冲路剩余部分宅基归集体所有，9户村民将房子扒掉，村委按补助标准发给各户补偿，并点给各户宅基一处”。2008年春天，孟**在冲路剩余的部分土地上建房，与第三人发生争议。2008年8月24日第三人申请被上诉人处理此事，被上诉人于2008年12月15日以范城政文[2008]58号作出《关于城关镇张扶村村民孟**违法占地一案行政处理的决定》，决定：“限孟**在收到决定书三日内，清除在后街中段路南村集体土地上建造的房屋及附属物”。上诉人孟**不服，诉讼至范县人民法院，要求撤销被上诉人2008年12月15日作出的《关于城关镇张扶村村民孟**违法占地一案行政处理的决定》。范县人民法院（2009）范行初字第00004号判决确认被上诉人处理决定有效。

本院认为

本院认为：人民法院审理行政案件，应当对具体行政行为的合法性进行审查，根据职权法定的原则，行政机关作出具体行政行为应当有职权依据。本案被上诉人处理决定的内容不是对土地权属的确定，被上诉人在一、二审过程中没有提供出其具有作出限期清除土地上建筑物及附属物的明确职权依据，应当认定被上诉人不具有作出限期拆除土地上建筑物及附属物处理决定的职权。被上诉人所做的处理决定无职权依据，应予撤销，原审法院判决确认被上诉人处理决定有效，明显不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销范县人民法院（2009）范*初字第00004号行政判决；

二、撤销范县城关镇人民政府2008年12月15日范城政文[2008]58号文件作出的《关于城关镇张扶村村民孟**违法占地一案行政处理的决定》。

一、二审受理费各50元，由被上诉人范县城关镇人民政府承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二OO九年十一月七日