原告曹庄村二组、十组不服被告长葛市人民政府土地行政处理纠纷二审行政判决书

审理经过

原告曹庄村二组、十组不服被告长葛市人民政府土地行政处理纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年5月29日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因曹庄村三组、四组与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年7月11日公开开庭审理了本案。原告曹庄村二组、十组的诉讼代表人郭**、郭**及其委托代理人岳宏伟，被告长葛市人民政府的委托代理人孔**，第三人曹庄村三组、四组的诉讼代表人赵**、郭**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告长葛市人民政府于2010年11月20日作出长政（2010）92号《关于对增福庙乡曹庄村3、4组与2、10组土地权属争议一案的处理决定》，该处理决定的主要内容为：该争议地块中部分土地原属原2队（现2、10组）所有，其余部分归属无法认定。1980年，该争议土地经原曹庄大队（现**委会）调整给3、4组耕种，至今已连续使用超过20年，且在20年期满之前2、10组未向现使用者3、4组或有关部门提出归还要求，仅向曹庄村个别村干部提出归还要求。鉴于村干部及村委会不属于处理土地权属争议的有关部门，且经调解程序，你们双方均表示不同意调解，为此，根据国土资源部门的调查报告及提出的调查处理意见，依据《土地权属争议调查处理办法》第三条、第二十七条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，经研究，决定将该争议土地确定给增福庙乡曹庄村3、4组所有。

原告诉称

原告曹庄村二组、十组诉称：二原告原来是同一个组，即第2组，后来划分为两个组。原告1955年分地后对本村东高庙前的十八亩土地享有所有权，该土地在1955年至1975年期间一直由老2组所有和耕种。1976年为了响应国家勤工俭学的号召，原告将该宗十八亩土地借给曹**校做勤工俭学之用。1978年曹庄村建砖窑场，占用3、4组地界两边各一半土地。后因砖窑场挖土面积的扩大，3、4组有意见。曹**委会于1983从学校要回约14亩土地借给3、4组耕种，对此原告全体组员均不同意。当时的村支书王**对原告说：3、4组耕种只是暂时的，啥时砖窑停烧后如数归还原告，原告为顾全大局就同意了。

1990年砖窑场倒闭，曹庄村3、4组对砖窑场土地进行复耕时，原告即向村委会要求3、4组返还借用原告的土地，但当时的村支书黄**是3组人，在处理此问题时偏向其本组，让原告等三年，理由是“生荒三年”。原告在等待三年后的1994年，又向村委会要求返还该土地，但黄**一直推脱，直至到其1997年下台也没有解决此事。此后因村委会两年没有负责人，该问题无人处理。1999年村委领导班子配齐时，原告要求村委会解决此土地问题，村支书郭**同意解决。在处理过程中，郭**因身体原因辞去职务，土地问题未得到解决。2000年曹庄村4组人郭**接任村书记，其为了袒护本组，不顾原告再三要求村委会返还土地的请求，迟迟不将3、4组借用的土地返还给原告。3、4组自己土地已经复耕多年，至今仍占用原告的土地不归还，既不公平，也不合理。原告的组员无奈即采取自救行动，向3、4组要求返还土地，双方遂发生纠纷。

本院认为

2004年10月10日，长葛市人民政府违反法定程序，违法将属于原告的土地确权给3、4组所有。原告不服其行政确权决定，提起了诉讼，许昌**民法院（2005）许行初字第2号行政判决书依法撤销了被告（长**（2004）49号）《关于确认增福庙乡曹庄村3、4组与2、10组土地权属问题的处理决定》，并责令其重新作出具体行政行为。20l0年11月20日，被告作出（长政（2010）92号）《关于对增福庙乡曹庄村第3、4组与2、10组土地权属争议一案的处理决定》，将属于原告的土地确权给3、4组所有。原告于2010年12月31日收到处理决定后，认为被告的该具体行政行为不仅认定事实错误，而且不符合法律规定，严重侵犯了原告的合法权益。本案所涉土地的所有权本身就属于原告所有，不存在权属争议问题，增福庙乡曹庄村第3、4组应当将该土地返还给原告。被告的确权决定，属于违反事实和法律的具体行政行为，原告请求法院依法予以撤销。

原告曹庄村二组、十组针对其诉请向本院提供如下证据：

1、（长政（2010）92号）《关于对增福庙乡曹庄村3、4组与2、10组土地权属争议一案的处理决定》。证明本案被诉的具体行政行为存在且违法。

2、许昌**民法院（2005）许行初字第2号行政判决书。

证明本案原告向村委会要地的事实，被告的处理决定认定事实错误。

3、许昌市人民政府许政法办复不字（2011）6号《不予受理行政复议申请决定书》。证明行政复议不是本案的前置程序。

被告长葛市人民政府辩称：答辩人根据《土地管理法》的授权，具有土地争议的确权职责。指定长葛市国土资源行政部门具体调查处理符合相关规定。长葛市国土资源局抽调相关工作人员进行调查，并依据《土地权属争议调查处理办法》规定向争议双方送达了受理通知并听取了双方的意见。长葛市国土资源局在调查后按照规定进行了调解，在调解未果的情形下，依法报请答辩人做出决定。答辩人经审核后认为该争议土地的所有权应依法确定曹庄三组、四组所有。答辩人在确权过程中程序合法，认定事实清楚，作出的决定适用法律正确，应依法予以维持。

被告长葛市人民政府在法定期限内向本院提供如下证据：

第一组证据：

1、许昌**民法院（2005）许行初字第2号行政判决书。证明程序启动的原因。

第二组证据：

2、2010年5月13日曹庄村三组确权《申请书》。

3、2010年5月14日曹庄村四组确权《请求书》。

4、2010年5月13日曹**委员会《关于三、四组与二、十组土地权属纠纷请示报告》。

5、增福庙人民政府2010年5月4日（增政（2010）27号）《关于对曹庄村纠纷重新进行确权的请示》。

证明启动是依据申请及请示。

第三组证据：

6、2010年5月31日长葛市国土资源局作出（长国地权处受（2010）001号）《土地权属争议案受理通知书》。

7、曹庄村三组、四组《土地权属争议案件文书送达回证》。

8、2010年5月31日长葛市国土资源局作出（长国地权处知［20lO］001号）《关于提交答辩书和有关证据材料的通知》。

9、曹庄村二组、十组《土地权属争议案件文书送达回证》。

证明被告受理及告知程序符合权属争议处理的相关规定。

第四组证据：

10、2010年月4日曹**委会《关于本村三、四组与二、十组土地权属纠纷事宜的情况说明》。

11、2010年5月13日曹**委会《证明》。

12、2010年5月17日增福庙人民政府《证明》。

13、2010年5月14日曹庄村委会《证明》。

证明黄**、郭**、郭**、郭**、郭**、郭**、郭**七人为四组村民代表。

14、2010年5月14日曹庄村委会《证明》。

证明赵**、黄合图片、郭**、张**、郭**、黄**六人为三组村民代表。

15、2010年5月14日黄有臣《证明》。

16、2010年5月13日曹**委会《证明》。

（证明黄**曾于1965到1969年任村治保主任。1973到1984年又任村治保主任。1984年到1999年任我村支部书记。

17、2010年5月13日曹**委会《证明》。

证明郭**曾于1975年到2001年任村党支总副书记兼会计）。

18、2010年5月13日郭文敬《证明》。

19、曹庄村二组、十组的共同答辩书。

20、曹庄村二组、十组提供的七份调查笔录和《证明》。

（01）2010年6月19日对郭**调查笔录。

（02）2010年6月19日对郭**调查笔录。

（03）2004年8月13日朱新法《证明》。

（04）2004年10月19日郭留根《证明》。

（05）2004年10月9日郭*中徐明杰《证言》。

（06）2005年1月11日对曹**调查笔录。

（07）2005年1月11日对郭**调查笔录。

证明各方当事人收到受理通知书后，积极向被告提出意见。也证明被告在处理权属争议过程中充分听取了双方的意见。

第五组证据：二十三份调查笔录

1、2010年6月10日对朱**调查笔录。

2、2010年6月10日对孙福明调查笔录。

3、2010年6月10日对郭银聚调查笔录。

4、2010年6月10日对郭**调查笔录。

5、2010年6月11日对曹**调查笔录。

6、2010年6月11日对郭**调查笔录。

7、2010年6月11日对王**调查笔录。

8、2010年6月12日对郭**调查笔录。

9、2010年6月12日对黄**调查笔录。

10、2010年6月12日对徐**调查笔录。

11、2010年6月13日对郭**调查笔录。

12、2010年6月13日对郭**调查笔录。

13、2010年6月17日对包焕章调查笔录。

14、2010年6月17日对赵**调查笔录。

15、2010年6月18日对薛青治调查笔录。

16、2010年6月18日对郭**调查笔录。

17、2010年6月18日对王**调查笔录。

18、2010年7月20日对曹**调查笔录。

19、2010年7月20日对王**调查笔录。

20、2010年7月21日对薛青治调查笔录。

21、2010年7月21日对王**调查笔录。

22、2010年7月21日对郭**调查笔录。

23、2010年7月21日对王**调查笔录。

证明被告重新调查取证，排除双方当事人相互矛盾的说法后，认定1982年到2004年间，没有任何一方证明本案诉争的土地现状发生过使用改变，2004年后，双方发生纠纷。

第六组证据：

1、2010年11月2日调解笔录。

证明经调解，无法达成调解意见。

2、2010年11月15日长葛市国土资源局《调查报告》。

证明长葛市国土资源在调解不成后形成自己的意见上报，处理过程中充分听取了双方的意见。

第七组证据：

1、2010年11月20日长葛市人民政府作出（长政（2010）92号）《关于对增福庙乡曹庄村3组、4组与2组、10组土地权属争议一案的处理决定》。

2、《送达回证》。

证明被告依据调查事实，基于土地的使用现状和有利于生产生活的原则，对本案诉争的土地作出了处理决定。事实清楚，程序合法，适用法律正确。

第三人曹庄村三组、四组述称：原告的起诉与事实不符，争议土地属于三组和四组所有，被诉具体行政行为证据充分，程序合法，适用法律正确。

第三人曹庄村三组、四组未提供证据。

经庭审质证，本院对原告、被告及第三人提供的证据作出如下认证：

原告对被告第一组证据的真实性、合法性没有异议。本院予以认定。

原告对被告第二组证据有异议。认为证据2违背了本案的事实，将本属于原告的土地谎称原属于第三人；证据3的请求书没有具体诉求，被告作出确权没有事实依据，确权启动条件不具备；对证据4、5真实性和合法性有异议，违反了《土地管理法》的规定。针对原告的异议，被告认为第二组证据相互印证，证据2、3证明原告与第三人发生权属争议，第三人提出权属处理申请，是被告启动确权程序的依据；原告将第三人申请书的事实与被告调查的事实混同，认识错误；证据3、4证明被告受理程序的启动。本院认为，该组证据与本案具有关联性，且能够证明启动处理土地权属争议行政程序的条件。故原告的异议不能成立，本院对该组证据予以认定。

原告对被告第三组证据有异议，认为被告行政程序违法。依据《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，应当在7日内作出受理通知。针对原告的异议，被告认为根据《土地管理法》第十六条规定，政府收到申请之日起，何时受理没有明确规定，《土地权属争议调查处理办法》规定了土地管理部门的受理时间，政府将申请转到土地管理部门需要一定的时间，所以有所延迟，但这种延迟并不影响本案任何一方的实体权益。本院认为，该组证据与本案具有关联性，且能够证明被告在处理土地权属争议行政程序中，履行了受理、送达、告知等法定的义务。故原告的异议不能成立，本院对该组证据予以认定。

原告对被告第四组证据的合法性有异议。认为证据10不具有真实性和合法性，没有法定代表人的签字，内容违背事实，偏袒第三人，1960年时还不存在河滩地，1971年挖河道时被第三人占用；证据11形式不合法，内容不属实。从1982年-2004年，原告多次要求村委会返还土地；证据12不合法，没有法定代表人签字，先盖章后填写，内容歪曲事实；证据13、14与本案无关，没有曾任村干部的曹杰山、郭**的证明；证据15不属实，是第三人的村民，与本案有利害关系；证据16、17不合法；证据18的真实性有异议，郭**是第四组村民且担任过村干部，与本案有利害关系；证据19、20无异议，证明原告以前对本案争议的土地有所有权，现在也应当享有所有权，为此，多次向村委会主张权益。针对原告的异议，被告认为该组证据一部分是原告提供的证据，一部分是第三人提供的证据，原告没有对证据提出具体的否定意见。本案争议的土地多年未曾耕种是事实，形成荒地。本院认为，该组证据与本案具有关联性，能够证明争议双方当事人对各自提出的事实和理由向国土资源行政主管部门履行了举证责任。同时，也能够证明被告所属的国土资源行政主管部门听取了争议双方的意见，并依法接收了双方提供的有关证据材料。故原告的异议不能成立，本院对该组证据予以认定。

原告对被告第五组证据中的1、2、4、6、7、9、17、18、22无异议，认为这些证据证明原告从1982年-2004年，多次向村委会主张返还土地，被告作出的决定错误。对其他证据均有异议，认为证人与本案有利害关系，内容不属实。本院认为，该组证据与本案具有关联性，能够证明被告所属国土资源行政主管部门对双方当事人争议的事实进行调查的事实。故原告的异议不能成立，本院对该组证据予以认定。

原告对被告第六组证据中的《调解笔录》无异议。对《调查报告》的真实性和合法性有异议，认为认定事实错误，程序违法。主要理由：诉争土地是1982年原告借给第三人使用，所有权属于原告。在原告和第三人意见不一致时，应当采用原告意见，不应采用第三人意见。报告偏袒第三人，原告多次向村委会要地，村委会应属于有关部门。原告向村委会干部提出要地，符合常理，属于向村委会提出要地。该报告程序违反了《土地权属争议调查处理办法》第三十条的规定，没有抄报上级部门。针对原告的异议，被告认为《调查报告》不是最终决定意见。现有证据无法证明借用的事实。村委会有调解职能，但不是土地权属争议的处理机构，土地管理部门对调查的事实提出意见符合法律规定。《调查报告》没有上报上级部门属于内部管理瑕疵，但是不影响原告的实体权益。本院认为，该组证据与本案具有关联性，能够证据被告所属的国土资源行政主管部门就双方争议进行调解，以及在调解未达成协议的情况下，及时提出调查处理意见，并报被告作出处理决定的事实。故原告的异议不能成立，本院对该组证据予以认定。

原告对被告第七组证据有异议，认为处理决定认定事实错误，不合法，显失公正，严重侵犯了原告的合法权益。主要理由：一是该处理决定认定本案诉争土地原本归原告所有，诉争土地是一个整体，不能说其余部分无法确认。二是该宗土地是1982年村委会从学校要走后临时借用给第三人耕种，不是1980年。三是从1982年-2004年期间，原告多次向本案第三人和村委会要求返还土地，行使了自己的权利。由于村委会干部长期由第三人的组员担任，对原告的要求一直不予解决。四是村委会属于我国的基层农村经济组织，本案争议由其借给第三人耕种引起，其有责任将土地要回并返还给原告。被告以村委会不属于有关部门，向个别村干部主张的事实否认原告主张权益与事实不符。五是该处理决定程序违法。六是该处理决定显失公正、公平。原告的土地在挖河道时，为了国家的水利建设损失了几十亩土地，村里当时没有补给原告土地。1976年，学校勤工俭学，村委会向原告要地，将该宗地交给学校使用，土地权属归原告。1982年，村委会建窑厂占用第三人土地，将勤工俭学的土地要回给第三人使用。窑厂倒闭后，第三人对该宗土地进行复耕，不归还土地。七是许昌**民法院（2005）许行初字第2号行政判决书第8页对本案原告向村委会要地的事实予以认定。本院认为，该组证据与本案具有关联性，能够证明被诉具体行政行为的存在，程序上被告履行了送达的法定义务，故本院对该组证据予以认定。

第三人对被告提交的七组证据均无意见。

被告、第三人对原告提交的三份证据均表示无异议，本院予以认定。

根据有效证据和当事人的质证意见，本院可以确认以下案件事实：2004年12月17日，原告曹庄村二组、十组因不服被告作出的长政土征（2004）49号文《关于确认增福庙乡曹庄村三、四组与二、十组土地权属问题的处理决定》，向本院提起行政诉讼。本院受理后于2005年1月20日公开开庭进行了审理，并于2005年3月30日作出（2005）许行初字第2号行政判决，判决撤销被告于2004年10月10日作出的长征土征（2004）49号文。同时，责令被告重新作出具体行政行为。2010年5月4日，增福庙乡人民政府作出增政（2010）27号《关于对曹庄村纠纷土地重新进行确权的请示》，请示被告就曹庄村三、四组与二、十组土地纠纷一事，重新作出确权决定。2010年5月13日和14日，曹庄村三组、四组分别向被告递交《申请书》和《请求书》，申请和请求被告对纠纷土地进行调查处理及确权。2010年5月31日，长葛市国土资源局受理了曹庄村三组、四组与二组、十组土地权属纠纷一案。同日，长葛市国土资源局分别向曹庄村三组、四组和二组、十组送达了《土地权属争议案件受理通知书》。同时还向曹庄村二组、十组送达了长国土权处知（2010）001号《关于提交答辩书和有关证据材料的通知》。2010年6月10日--13日、7月17日、18日，长葛市国土资源局对该土地纠纷进行调查询问。2010年11月2日，长葛市国土资源局组织原告及第三人就争议土地的权属进行调解，但调解未果。2010年11月15日，长葛市国土资源局向被告报送《关于增福乡曹庄村3、4组与2、10组土地权属争议一案的调查报告》。该调查报告中认定的基本事实是：双方争议土地位于增福庙乡曹庄村高庙郭自然村村东，东北邻子产台（又名高庙）、东邻老城镇马庄村耕地、南**村学校用地、西邻佛尔岗水库干渠（注：南干渠以西系2组耕地）、北邻曹庄村2组耕地，面积约14亩（3、4组各耕种约7亩）。1963年以前，高庙郭自然村分为1、2、3、4生产队。1964年起两大队合并为一个大队即曹庄大队，后演变成现在的曹庄村委会。两个大队合并后，原高庙郭自然村的1、2、3、4生产队相应变成了曹庄大队的1、2、3、4生产队。80年以后，老2队分为2、10两个生产队，即现在的2、10组，而3、4队未有调整，一直保持至今。该争议地块内原有一条自然形成的老沟经过。该自然沟自高庙西、郭庄村东向东去，行至高庙西侧，并沿高庙前（南）向南拐，在高庙前处较深较宽，当时高庙前自然沟以西属老2队土地。该沟后经两次修建，第一次是1959年、1960年左右，利用该沟修建水渠，当时是在原沟基础上挖建的；第二次是1966年至1969年期间利用老渠道修建佛尔岗水库南干渠，为使老河道取直，原位于该争议地块的渠身向西移动，移动后的新渠道（即南干渠）挖出的土翻向渠东，该争议地块由此形成了荒地。该争议地块中部分土地应属老2队所有，其余部分的归属无法认定。70年代中期，曹**校响应国家勤工俭学号召，对南干渠以东的河荒地予以开垦（约18亩），大概于1975年1976年平整完，学校一直种到1980年。因曹庄村过去建砖瓦窑场占用了3、4组的土地，作为补偿，1980年，村委会将学校开荒的耕地用步量方式分别调整给3、4组耕种至今。学校开荒下余的约4亩土地一直归学校经营管理，现由学校承包给他人耕种。根据证人证言，2004年9月双方矛盾暴发前，在3、4组耕种期间，2、10组是否向村干部提出过归还土地的要求说法不一。2004年9月至今，当事人双方争议不断升级。2004年市政府第一次处理败诉后，2010年5月13日，3、4组再次提出请求书，要求市政府处理该权属争议。2010年5月31日，该局予以依法受理。案件调查结束后，该局于2010年11月2日组织双方进行调解，但双方均表示不同意调解，要求市政府依法做出裁决。该局在调查报告中提出的处理意见和建议是：鉴于一是该争议案件属历史遗留问题，由来已久，且无任何书证、物证等有凭可据的历史资料，专案组调查到的均是些证人证言、调查笔录等，且说法不一，对该争议土地原来的归属难以认定；二是自1980年3、4组连续耕种该争议土地至2004年要求市政府处理双方争议已超过20年，且在3、4组耕种该争议土地后20年内，2、10组未向有关部门提出过归还土地的要求，且经调查也没有确凿证据证明2、10队曾向3、4队索要过该争议土地，为此根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国**管理局（1995）国土籍字第26号）第二十一条及《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，建议将该争议土地确定给3、4组所有。2010年11月20日，被告对原告和第三人作出长政（2010）92号《关于对增福庙乡曹庄村3、4组与2、10组土地权属争议一案的处理决定》。2010年11月30日，被告向原告和第三人送达了该处理决定。曹庄村二组、十组因不服该处理决定，遂向本院提起行政诉讼。另查，2011年7月8日向许昌市人民政府申请行政复议。同日，许昌市人民政府作出许政法办复不字（2011）6号《不予受理行政复议申请决定书》。

本院认为：被告依法享有对土地争议进行处理的法定职权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，第三人曹庄村3、4组自1980年至2004年与原告曹庄村2、10组发生土地权属纠纷时，对争议的土地已连续使用满二十年。另因争议的问题由来已久，土地原权属的事实无任何历史资料可供参考，故被告在土地管理部门的调查报告及提出调查处理意见的基础上，依据《土地权属争议调查处理办法》第三条、第二十七条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，将争议土地所有权确定给曹庄村3、4组所有的处理决定并无不当。关于原告请求撤销被告作出的（长政（2010）92号）处理决定的诉讼请求。首先二原告在行政确权阶段，未提供确凿的证据证明争议土地曾归其所有。其次庭审中出示的证据无法证明争议土地系出借给第三人，亦不能证明二原告在二十年期满之前曾向现使用者第三人或有关部门提出归还的事实。故其要求撤销被告作出的处理决定的诉讼请求，因证据不足，本院不予支持。至于二原告要求判决被告重新作出具体行政行为的诉讼请求，于法无据，本院亦不予支持。在行政程序方面，被告作出的被诉具体行政行为，履行了法律、法规规定的立案、调查、调解、报告、裁决、送达和告知等程序要求，程序合法。

综上所述，被告作出的（长政（2010）92号）《关于对增福庙乡曹庄村第3、4组与2、10组土地权属争议一案的处理决定》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，原告要求撤销和请求重新作出证据不足，本院不予支持。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

一、驳回原告长葛市增福庙乡曹庄村第二村民小组、第十村民小组请求撤销长葛市人民政府（长*（2010）92号）《关于对增福庙乡曹庄村第3、4组与2、10组土地权属争议一案的处理决定》的诉讼请求。

二、驳回原告长葛市增福庙乡曹庄村第二村民小组、第十村民小组请求判决被告重新作出具体行政行为的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告长葛市增福庙乡曹庄村第二村民小组、第十村民小组承担。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。

裁判日期

二〇一四年八月五日