南阳市国土资源局、南召**有限公司、郭**、王**、刘**、南召县国土资源局为撤销采矿许可证纠纷一案二审行政裁定书

审理经过

上诉人南阳市国土资源局、南召**有限公司（以下简称鑫**司）与被上诉人郭**、王**、李**、刘**为撤销采矿许可证纠纷一案，不服南阳市宛城区人民法院（2014）宛行重字第1-4号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭于2014年5月28日公开开庭审理，二上诉人的委托代理人陆**、马**、谷**、裴**，四被上诉人的共同委托代理人张*，一审第三人南召县国土资源局的委托代理人吴*到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

南阳市宛城区人民法院一审查明：2000年3月6日，河南省地质矿产厅给河南地矿厅区域地质调查队颁发了《矿产资源勘查许可证》，证号4100000010019，项目名称为：河南省南召县板山方解石矿普查，地理位置为：河南省南阳市南召县，勘查面积为8.2平方公里。有效期限：2000年3月6日至2003年3月6日。2003年9月2日，河南**源厅作出豫探转（2003）36号通知书，同意将河南省南召县板山坪方解石矿普查探矿权整体转让给第三人鑫**司。2003年9月24日，第三人鑫**司取得河南**源厅颁发的《矿产资源勘查许可证》，证号4100000320410，有效期限：2003年9月24日至2005年3月6日。2004年6月1日南阳市国土资源局为鑫**司颁发了《采矿许可证》，证号4113000410006，矿山名称：南召**有限公司南召县板山坪方解石矿，矿区面积：6.2181平方公里，有效期限：2004年6月至2014年6月。

本案原告郭**持有原南召**产局颁发的4129210110030号采矿许可证，有效期为2001年9月至2004年9月，矿山企业名称：南召县贵山方解石矿；王**持有原南召**产局颁发的4129210210022号采矿许可证，有效期为2002年6月至2010年6月，矿山企业名称：南召县鑫鑫矿；李**持有原南召**产局颁发的4129210010039号采矿许可证，有效期为2000年6月至2005年6月，矿山企业名称：南召县增鑫方解石矿；刘**持有原南召**产局颁发的4129210010008号采矿许可证，有效期为2000年4月至2003年4月，矿山企业名称：大朵雪花白大理石矿。

2003年11月3日，被告南阳市国土资源局作出了宛国土资（2003）297号文，撤销了南召县国土资源局颁发给南召县**解石矿等包括本案四原告在内的七家矿山企业的采矿许可证。该文件载明的主要内容为：“南召县国土资源局：你局2000年4月至2002年6月给南召县**解石矿等七家矿山企业颁发的采矿许可证，经我局调查核实，七个采矿许可证所批准的矿区范围均在河南省南召县板山坪方解石矿地质普查项目所批准的勘查区块范围内，违反了**务院240号令《矿产资源勘查区块登记管理办法》第九条的规定。根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十七条和《河南省实施﹤矿产资源法﹥办法》第三十一条的规定，撤销南召县国土资源局颁发给南召县**解石矿等七家矿山企业颁发的采矿许可证（见附表）。你局接到该决定后，要通知南召县**解石矿等七家采矿权人立即停止采矿，并处理好善后工作。”第三人南召县国土资源局接到该文件后，没有对四原告再作出书面处理决定，该文件被告及第三人南召县国土资源局未向四原告送达，也没有书面送达的相关书面材料。

2004年初，四原告与第三人鑫**司因本案争议矿区的采矿权产生纠纷，并不断上访，在南召县有关部门组成的领导小组的协调下，2004年2月14日，南召**有限公司（甲方）与郭**（乙方）签署协议，协议载明：南召县板山方解石矿山占地8.24平方公里，其矿权归南召**有限公司所有，由于原县国土资源局重叠办证，造成了乙方证件的重叠，重叠办的证件已被南阳市国土资源局吊销，经县政府协调，甲方同意乙方在原矿口继续无偿开采（暂定期限一年），以作为对乙方在领到重叠采矿证后修路、剥离覆盖层等设施的补偿。此后由于采矿权问题双方纠纷不断，原告不断上访要求解决。第三人鑫**司多次向公安机关报案，南召县公安局进行了调查取证，认为均未构成刑事或治安案件，属经济纠纷，建议双方协调解决或通过司法程序解决。

2010年11月，原告从南召县公安局资源管理大队了解并复印到了南召**源局于2008年12月16日作出的《南召**源局关于板山**解石矿等七家矿山企业与南召县**解石矿纠纷情况的说明》。该文件主要内容为：“平顶**调查队的探矿证于2003年9月24日在省厅办理了过户手续，吴**以招商引资的名义买下了该探矿权，并于2004年6月在市局办理了采矿许可证。市国土局以宛国土资（2003）297号文件撤销了南召县矿管局办理的七家矿山企业的采矿许可证。鑫**司进驻南召后，与七家产生矿权纠纷，县政府牵头组成协调领导小组具体协商解决，协商意见为谁的采矿许可证可在原处无偿开采两年，可是谭*矿山一直协商未果，没有达成意见”。

四原告与第三人鑫琦公司因采矿权产生纠纷后，即开始向有关部门反映情况，但未得到解决。2010年11月四原告向本院提起行政诉讼，本院于2011年1月10日受理，四原告请求人民法院依法判决撤销被告作出的具体行政行为。

另查明，南召县公安局白土岗派出所出具证明，证明王**与王**同一人。

一审法院认为

南阳**民法院一审认为：依据最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《若干解释》）第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可依法提起行政诉讼”。与具体行政行为有法律上利害关系是原告资格的本质特征，被告作出的（2003）297号文件附表中详细列明了被撤销的七个采矿许可证的详细内容，四位起诉人均在其中，本案中第三人南召县国土资源局为起诉人颁发了采矿许可证，在许可其开采的期限内又被被告撤销了行政许可，起诉人在行政许可实施过程中进行了资金投入，许可被撤销后起诉人遭受经济损失，所以被告的行为对起诉人产生了法律上的利害关系，起诉人以原告资格提起诉讼，符合法律规定。起诉人刘**持有的许可证于2003年4月已到期，到期后第三人南召县国土资源局既没有收回，也没有注销其持有的许可证，至同年11月，被告以许可重叠为由撤销了刘**的许可证，刘**被宛国土资（2003）297号决定列为行政管理相对人，说明刘**持有的采矿许可证被告认为是有效证件，而不是被告庭审中称撤销了一个无效证件，故起诉人刘**的原告资格适格。

被上诉人辩称

关于起诉期限问题，依据最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”之规定，被告作出的撤销决定没有向四原告送达，被告没有充分证据证明四原告知道行政行为的全部内容，四原告在知道该行政行为部分内容后，不断为保护自身合法权益上访，要求解决问题。2010年11月，原告从公安机关复印了该文件，能够证明该决定存在并知道具体内容，向法院提起诉讼，原告诉讼不超过法定起诉期限。被告和第三人辩称理由不足，本院不予支持。

本案的可诉性问题，本案被告作出的宛国土资（2003）297号文件是上级国土部门对下级国土部门作出的内部监督纠错行为，南召县国土资源局应当是该决定的执行和落实机关，虽然没有向原告送达，但是该具体行政行为涉及四原告的切身利益，因此，该文件具有可诉性，法院应当受理。

关于被告具体行政行为合法性问题，通过庭审查证，被告作出的行政行为涉及四原告切身利益，被告在撤销原告采矿许可证时，未立案受理、未调查取证、未通知四原告，撤销决定也未告知四原告，未经过必经的法定程序，侵犯了四原告的陈述、申辩权利，违背了行政许可应当遵循的公开、公平、公正的基本原则，系行政程序违法，依法应当撤销被告的该具体行政行为，被告辩解理由不足，本院不予支持。关于鑫**司申请作为第三人参加诉讼问题，因该处理决定与被告于2004年6月颁发给鑫**司采矿权有联系，故该项请求本院予以支持。

关于原告要求被告赔偿经济损失的诉请，因原告未提供证据支持其诉请，故该项请求本院不予支持。

综上，经合议庭评议并报请本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目，《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（三）项之规定，判决：一、撤销被告南阳市国土资源局于2003年11月3日作出的《南阳市国土资源局关于撤销南召县国土资源局颁发给南召县板山坪青隆方解石矿等七家矿山企业的采矿许可证的决定》（宛国土（2003）297号）。二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告南阳市国土资源局负担。

上诉人南召**有限公司不服上述判决上诉称：四被上诉人原告主体不适格，被上诉人立案时没有采矿证原件，刘**的采矿权证已过期，撤证行为与其没有利害关系，应驳回刘**的起诉。四被上诉人的起诉已超过法定期限，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。原审被告作出的撤证行为是2003年11月3日，同时责令南召**源局将撤证决定通知给七家矿山企业。南召**源局于2003年11份当即通知了涉案的七家采矿权人，向他们告知了南阳市国土资源局撤证的内容。2004年2月在南召县政府主持下和上诉人达成的补偿协议中清楚地记载了撤证这一行政行为。这就是四被上诉人应当知道的时间。被上诉人2010年起诉早已超过法律规定的起诉期限，依法应当驳回起诉，一审以被上诉人不断上访引起时效中断为由，没有驳回四被上诉人起诉，不符合法律规定。综上，一审认定事实错误，适用法律错误，程序严重违法。原审被告撤销七家矿山采矿证的具体行政行为合法有据，请依法撤销（2014）宛城初重字第1-4号行政判决，驳回四被上诉人的起诉。本案的全部诉讼费用由四被上诉人负担。

上诉人南阳市国土资源局上诉称：原一审判决认定上诉人行政行为程序违法缺乏事实根据和法律依据。原一审判决没有明确上诉人的行政行为违犯了什么法定程序，没有法律依据，被上诉人的起诉超过了法定起诉期限。上诉人2003年11月作出的撤销决定，南召县国土资源局当月就通知了七家矿山企业，因七家矿山企业就撤销采矿许可后的补偿有异议，南召县政府还成立了由县政府牵头组成的领导小组，协调解决被撤证企业的补偿事宜。在领导小组的协调下，2004年2月前，被撤证的被上诉人与南召**有限公司签订了补偿协议。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，四被上诉人对其采矿权证被撤销的事实早在2004年2月之前就已知晓。其现在提起诉讼，早已超过诉讼期限。原一审判决认定被上诉人一直在申诉上访，从而认定上诉人的起诉没有超过起诉期限。申诉和上访不能成为起诉期限延长中断的法定事由。综上，请求撤销原判，驳回被上诉人的起诉。

四被上诉人口头答辩称：四被上诉人认为原审认定事实清楚，程序合法，请求维持一审判决。（2003）297号文件是具体行政行为，具有可诉性。针对四被上诉人的主体资格问题，我们认为原审认定正确，那份文件涉及四被上诉人的采矿权，与四被上诉人具有法律上的利害关系，因此，四被上诉人有资格诉讼。四被上诉人提起诉讼的时间不超时效。因为上访，原审判决说的很清楚，原审判决只是描述被上诉人维权的过程，在上访的过程中，才知道这个文件，才知道文件内容，因此不超起诉期限。我们只知道撤证，在公安部门才查到文件，诉讼时效从那一天开始计算，所以不超期限。该文件是市国土局对南召县国土局下发的文件，但是我们认为该文件带有行政处罚的性质，因此，应该按照《行政处罚法》的规定履行程序。原审认定上诉人市国土局没有履行法定程序也是正确的，我们在卷中没有看到市国土局的调查笔录。市国土局均未作过任何调查，也没有审批程序。该文件违反行政处罚法三十一条规定，即告知事实理由和权利等。还违反了32条陈述申辩权利。违反了41条的规定，行政行为没有送达我们四位被上诉人。我们的证是南召县国土资源局发的，上诉人南召**有限公司探矿许可是地矿厅发的，处理这种行政纠纷应当由高一级的行政部门处理，即省国土资源厅处理，市国土资源局无权撤证。发生纠纷时，我们证在有效期内，所以认为采矿许可证超期观点不成立。请求法院维持一审判决。

一审第三人南召县国土资源局口头陈述无意见。

本院查明

本院二审查明的事实除一审查明的事实一致外。另查明，南召县公安局资源管理大队说明一份（说明内容：“2013年6月20日，南召县国土局从我大队复印的《邢**证明》、《李**询问笔录》各一份，系2008年12月南召县公安局刑警大队为调查南召**石公司与其矿区内原采矿权人纠纷冲突所取的材料，邢**、李**系2004年政府组织的协调小组成员。原件现存我大队案卷中，复印件附后”）、经过公证的证言两份，四份证据内容如下：

1、邢**证明：“2004年，南召县**限公司取得了在板山坪镇境内的6.2181平方千米方解石采矿权证，该证范围内原有七家我县原矿管局颁发的采矿证，经南阳市国土资源局撤销后，七家矿主不断上访，后经当时整顿办开会协商，同意这七家矿主在原矿口再开采两年，作为补偿。当时参加人员有：县委办副主任秦**、政府办副主任张**、板山坪镇干部李**和我，以及鑫**司负责人陆**”。

2、询问笔录：“问：谈一下你的基本情况？答：我叫李**，又名李**，男，汉族，52岁，高中文化，住板山坪镇新街，手机号16837743812，2005年离职在家，原任板山**办公室主任。问：2004年在板山坪镇有七家矿山企业开采证被撤销了，你知道吗？答：我知道，那是2003年底撤销的，我知道是04年初，后来我参与了鑫**司与被撤销开采证矿山企业的协调。问：你是同谁在一起协调这件事的？答：国土**办公室主任邢**，政府办主任张**。问：你们当时主要协调是哪些事？答：我们主要协调是被撤销开采证的七家企业在此矿上的前期投资，包括修路、附属物赔偿、平场等费用，这七家企业要求现持开采证的鑫**司将他们的前期投资拿出来，陆*才不拿，当时我在县城住三天，最后陆*才同意让他们在自己原矿口无偿开采两年作为补偿，这七家企业也同意。问：协调意见统一后，当时是否签协议了？答：后来签了，有王**、郭**、彭**（也叫彭*）三家。当时在现场的有邢**主任、我和陆*才及王**、郭**、彭**。问：另外四家为啥没签协议？答：原青**司谭*因为陆*才不让他在原矿口继续开采，未签协议，另外三家为啥最后没有签时间长了我想不起来了。问：你们商量再继续在原矿口开采两年作为补偿时当时参加的人都有谁？答：有县委办秦世海、政府办张**、国土资源局邢**、鑫**司陆*才和我，还有王**、郭**。问：没有签协议的另外三家是谁？答：可能李**，另外两家记不住。问：鑫**司上山之前即2004年，原青**司的矿口有多长时间了？答：有两年多了。问：你们在2004年协调意见达成后，是否是在现场签的协议书？答：是达成协调意见后第二天下午签的协议书，在那三家的协议书上陆*才都亲自签字了。问：协议书签了这三家后，青**司的谭*后来又找过镇政府吗？答：没有，镇政府管不了这事，会去找县里相关部门，我当时只代表镇政府帮助协调的。问：别的还有啥要说的？答：没有了。

3、公证证言：“证言人张**，男，汉族，中共党员，47岁，现任南召县人民政府法制办公室主任，2004年时曾任南召县人民政府办公室副主任，对口服务的副县长是吴**同志（吴当时分管国土、城建、交通等工作）。身份证号码是：412921196603170014。兹因2004年2月份曾参与南召**石公司与南召**方解石矿等七家矿山企业协调矿权争议一事，经回忆，现陈述如下内容：一、时间、地点和参加协调工作的所有当事人：2004年2月10日左右（具体日子记不清），我受主管县长吴**的委派，参与由时任县委办副主任秦**牵头组织的矿山纠纷协调小组，协调小组的人员有秦**、我本人、县国土局副主任科员邢**、板**企业办主任李**，还有国土局一名工作人员。协调地点：县国土局大门西边矿管办公室。纠纷双方当事人有：南**公司总经理吴**（女），七家板山坪青隆矿山各自负责人（具体名字已记不清）。二、协调的起因和协调工作经过。据回忆，当时县里之所以组织这次矿权协调活动，主要是因南召**石公司主要负责人陆**已从省国土厅取得该区域内方解石矿探矿证，该区域内原有七家采矿企业（均持有县国土局颁发的采矿证），有的采矿证已过期，有的未到期但已被南阳市国土局撤销，鑫**司要进场探矿，这七家本地矿山企业如何退场问题（当时七家矿山企业负责人对退场都持反对态度）；工作过程：协调工作有秦**副主任主持。首先由秦**讲了开协调会的起因和双方所持探矿证、采矿证的法律效力，以及县委、县政府的态度（依法采矿，协调化解矛盾）。接着有七家矿山企业负责人各自发言。表明是否同意退场，当时七家矿山企业负责人表态均反对退场，要求解决前期的修路、开口等投资的回报问题，对市局撤证也反对。然后鑫**司总经理吴**也发了言，表示公司已获得该处探矿证，矿权已属公司，其他人员都无权在此区域内采矿或探矿。根据双方陈述情况，协调小组成员分别同七家本地矿主和鑫**司负责人进行了交谈和劝解，反复多次，历经上午和下午多方面工作，最后形成以下三点共识（未形成文字）：（一）、板山坪镇青隆方解石矿山探矿权南**公司已从省国土厅依法获得探矿权应受保护，原七家本地矿山企业，有的采矿证已到期，自然丧失了采矿权，有的采矿证已被市国土局行文撤销，因此已不具有采矿资格，在目前情况下，七家矿山企业应撤场，否则就形成违法采矿。（二）、南**公司虽获得有探矿证，要顺利进场探矿，应充分考虑七家本地矿山企业修路、开矿等前期投入问题，协调小组建议以公司施工队的方式，允许七家矿山企业在原址采矿两年，采出的矿石应出售给鑫**司。（三）、具体协商工作由鑫**司和七家矿山企业协调，协议由双方下去后签订。三、工作结果：对以上协调建议，南**公司当场表示同意，七家矿山企业部分同意，个别不同意，纠纷双方表态回去后再进一步协商，协调工作宣告结束。对双方回去后的协调和签字情况我就不清楚了。特此陈述，证言人：张**。

4、公证证言：证言人秦**，男，汉族，中共党员，52岁，现任南召**公室主任。2004年时任南**委办副主任，分管招商引资、项目建设等项工作。身份证号：412921196110010039。2004年，南**委、县政府为搞好招商引资，成立了项目协调领导小组，我是成员之一，当年鑫琦方解石公司到我县搞方解石开采加工项目，由当时的县委办公室主任汪**牵头组织协调，副县长吴**具体负责。2004年2月初（具体时间记不准），为解决市国土局撤销板山坪七家矿山采矿证后南**公司与原采矿权人的矛盾，由我和政府办副主任张**、国土局副主任科员邢**、板山坪镇企业办李**、鑫**司关**及板山坪原七家矿山负责人在一起协调，地点在县国土局西门面房二楼矿管办，经协商原采矿权人同意在原开采矿口再开采两年作为补偿，两年后采矿权归鑫**司，具体协议签订情况由鑫**司与原矿山负责人协商签订合同，签合同时我未到场。特此证明，证明人：秦**。

以上四份证据用以证明四被上诉人在2004年2月份南召县人民政府组织的协调会上已经知道或应当知道被诉具体行政行为的内容。

本院认为

本院认为：上诉人南阳市国土资源局作出撤证决定后，责令南召**源局通知七家矿山企业，南召**源局于2003年11月份当即通知了涉案的七家采矿权人，向他们告知了南阳市国土资源局撤证的内容。之后，由于采矿权问题，双方纠纷不断，鑫**司多次向当地公安机关报案，南召县公安局进行了调查取证，认为均未构成刑事或治安案件，属经济纠纷，建议双方协调解决或通过司法程序解决。2004年2月，在南召县人民政府主持下召开了协调会。2004年2月14日，分别有郭**、王**、彭**三家采矿权人与鑫**司签订了协议，另四家采矿权人未签订协议。虽然其余四家采矿权人因各种原因未与鑫**司签订协议，但在协调会上协调小组成员秦**、张**、邢**、李**已明确地将南阳市国土资源局撤销七家采矿许可证的决定内容告知了七家矿权人，该日期应视为其余四家采矿权人知道或应当知道南阳市国土资源局撤销其采矿许可的内容的日期。按照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条之规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉讼权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。根据最**法院（2007）行他字第25号关于对如何理解《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定请示的答复：“公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的应适用《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间”。四被上诉人在2004年2月南召县人民政府组织的协调会上，已经知道或者应当知道被诉具体行政行为的内容，于2010年起诉已远远超过了法律规定的2年的起诉期限。综上，经合议庭评议并报请本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）、（三）项和《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销南阳市宛城区人民法院（2013）宛行初重字第1-4号判决。

二、驳回四被上诉人郭**、王**、李**、刘**的起诉。

一审诉讼费200元分别退还四被上诉人郭**、王**、李**、刘**各50元，二审上诉费400元分别退还二上诉人各200元。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一四年九月四日