黄**与怀化市人民政府行政登记二审行政判决书

审理经过

黄**诉怀化市人民政府、第三人湖南**发总公司及湖南怀化**品交易中心土地行政登记纠纷一案，怀化**民法院2014年11月28日作出（2012）怀中行初字第18号行政判决。怀化市人民政府、怀化市**作总公司及湖南怀化**品交易中心不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

怀化**民法院根据采信的证据确认以下案件事实：

1993年2月26日，怀化**开发公司成立。同年，湖南省人民政府以（93）政土字第229号国家建设征（拨）用土地审批单将怀化市盈口乡西冲村1组22.7亩土地批准给原怀化市国土资源局用于出让给怀化**开发公司建设使用。1993年7月至9月，该公司缴纳了部分土地使用和管理相关费用。怀化市湖**管理委员会于1998年12月5日给怀化市**有限公司颁发了怀湖地规字第9812059号建设用地规划许可证，原怀化市国土资源局于1998年12月18日颁发了怀化市（1998）怀政土批字第75号建设用地批准书，批准用地面积11333.3平方米（已除去道路用地面积），有效期为1998年12月至2000年12月，怀化市土地估价事务所于1998年12月18日作出（1998）怀土价第108号土地资产评估立项通知书及怀土价（1998）第108号土地估价报告书，1998年12月21日怀化市国土局审核确认了该评估结果。1998年12月18日，怀化市人民政府颁发（98）怀政地出字第75号国有土地使用权出让审批表，受让单位为怀化市**有限公司，建设项目为果菜、农副土产深加工，出让方式为协议，出让地价为每平方米90元，出让年限50年，出让面积11333.3m2，出让金总额101.9997万元。

1998年12月，怀化**源局与怀化市**有限公司按照怀化市人民政府的审批内容签订了TC-98-湖75#国有土地使用权出让合同，该合同另约定：怀化市**有限公司应在签订本合同后60日内支付完全部土地使用权出让金，逾期30日未全部支付的，怀化**源局有权解除合同；怀化市**有限公司向怀化**源局支付完全部土地使用权出让金后15日内，依照规定申请办理土地使用权登记手续，领取国有土地使用证，取得土地使用权；怀化市**有限公司根据合同开发利用土地，投资必须达到总投资（不包括土地出让金）的25%（或建成面积达到设计总面积的30%）后，有权将本合同项下的全部或部分地块的余期使用权转让和出租；怀化市**有限公司取得土地使用权后未按合同规定建设的，连续两年不投资建设的，怀化**源局有权无偿收回土地使用权；怀化市**有限公司应在2004年12月前竣工（受不可抗力影响除外），延期竣工的应至离建设期限届满之日前3个月，向怀化市国土局提出具有充分理由的延建申请，且延期不得超过1年。该出让合同签订后，怀化市**有限公司至今未按合同约定缴纳全部土地出让金及相关土地契税，也未在该土地上进行过投资建设及向出让单位申请过延期用地。

2000年9月1日，经原怀化**员会立项，同意以怀化市**有限公司拥有的20万亩农林中草药基地为依托，成立湖**农林中草药科技产品交易中心。根据该立项批复，2000年11月19日，怀化市**有限公司与怀化市**作总公司称为便于招商引资，同日签订了《兼并协议》及《补充协议》，分别成立“湖南怀化盛发农林中草药科技产品交易中心”、“怀化市湘桂黔农林中草药科技产品交易中心”、“湖**农林中草药科技产品交易中心”。协议内容为怀化市**作总公司兼并怀化市**有限公司，兼并后分别成立上述公司，合同约定怀化市**作总公司出资金组建交易中心，怀化市**有限公司负责经营管理，但兼并协议又约定：“合作以前乙方（怀化市**有限公司）债权债务甲方（怀化市**作总公司）不承担任何责任”，该协议没有涉及本案争议的土地使用权。2000年11月21日，怀化市**作总公司的主管部门湘桂黔毗邻地州市经济技术协作区联络处作出湘桂黔经协联络（2000）2号文件，同意怀化市**作总公司接受怀化市**有限公司为其隶属管理的下属公司。2000年12月6日，经怀化市**作总公司申请，成立了湖**农林中草药科技产品交易中心并进行了工商注册登记，经济性质为非法人国有分支机构（该公司已于2003年12月31日被吊销后又进行了重新注册登记并颁发了营业执照及组织机构代码证），负责人为李*。

2001年2月13日，湖南怀化**品交易中心向怀化市国**开发区分局填写了土地登记申请，请求对11333.3m2土地办理国有土地使用权证，该局依据湖南怀化**品交易中心向该局提交的湖南怀化**品交易中心法人代表身份证明书、2000年11月19日兼并协议书（兼并成立湖南怀化**品交易中心，但未涉及土地使用权处置条款，怀化市**作总公司加盖的公章与其公司公章不符）、国有土地使用权出让合同、建设用地批准书后，于当日填写了《国有土地使用权转让申请、调查、审批表》。该审批表载明：转让方为怀化市**有限公司，受让方为湖南怀化**品交易中心，转让地址为湖天开发区西冲村1组土地面积11333.3m2，转让协议时间为2000年11月19日，申请转让理由为兼并协议书。怀化市**有限公司和湖南怀化**品交易中心在该审批表上加盖了公章，怀化市**有限公司法定代表人在审批表上签署了“同意转让”意见。

2001年2月14日，该局工作人员在地产市场交易调查意见一栏内签署如下意见“该宗地为国有地，属出让土地使用权，于1998年12月18日经市人民政府批准，取得该宗地的土地使用权，用途蔬菜、农副产品加工，年限50年。现根据兼并协议书及湘桂黔经协联络（2000）2号文，怀化市**有限公司为湘桂**公司兼并，该宗地使用权随之转让，面积11333.3m2，经核查，该交易资料齐全，权属合法，建议为其办理土地使用权交易过户手续。”2001年2月16日，地籍地政科股审核意见为“同意交易”，2001年3月8日，国土部门审批意见为“同意交易”，但均未加盖单位公章。

2001年2月14日，湖南怀化**品交易中心填写了《土地登记审批表》，该审批表初审意见认为该土地符合土地使用权初始登记要求。同月16日，土地管理部门签署“同意”意见，3月8日，发证机关签署准予注册登记、颁发证书的批准意见，但均未加盖公章。2001年2月14日，怀化市人民政府给湖南怀化**品交易中心颁发了怀（湖）国用（2001）第出4#号国有土地使用证，怀化市国**开发区分局将发证情况记入土地发证登记簿。

2001年2月16日，怀化市**办公室和湘桂黔毗邻地州市经济技术协作区联络处向怀化市**有限公司下发怀经协（2001）3号文件，同意怀化市**有限公司脱离怀化市**作总公司的隶属关系，直接归属该办（处）管理。2001年3月22日又作出关于撤销怀经协（2001）3号文件的通知的怀经协（2001）8号文件。2001年4月10日，怀化**员会会议纪要决定，湖南怀化农林中草药科技产品交易中心项目权属于湖天**委员会，其他任何单位和个人未经管委会授权，不得发布交易中心项目的有关信息，并立即中止与该项目有关的活动。

上诉人诉称

2007年6月5日，怀化市**有限公司向怀化**民法院提起民事诉讼，请求确认其与李*于2000年11月19日签订的《兼并协议》及《补充协议》无效，并请求判令湖天开发区5号小区22.7亩土地使用权依然属其所有，黄**作为怀化市**有限公司的法定代表人出庭参加诉讼，并在2007年11月29日该案的第二次庭审过程中对被告举证的怀（湖）国用（2001）第出4#号国有土地使用证的真实性及合法性进行了质证。2008年5月9日，怀化市**有限公司在向中院上诉后又提出撤诉申请，后被依法裁定准许撤诉。

另查明：1993年2月26日，怀化**开发公司成立（注册号为怀私企D-008-1号，法定代表人龙**、经济性质独资私营企业），该公司已被吊销营业执照。2000年3月8日，怀化市**有限公司成立（注册号4312002000495、法定代表人黄**、企业类型私营有限责任公司、股东黄**、龙**、彭**），注册资本系本案争议土地使用权，经怀化**事务所验资后核定为注册资本460万元。该公司于2001年8月18日被吊销营业执照后（2012年4月10日成立清算组，并在怀化市工商局进行了清算组备案，并已于2014年10月16日清算完毕，但未注销），又于2001年11月16日由怀化市**限责任公司原股东成立湖南怀化正盛农林中**有限公司（法定代表人龙**、企业类型私营有限责任公司、股东黄**、龙**、彭**），注册资本系本案争议土地使用权。2007年6月12日变更为怀化市**有限公司。2008年3月19日怀化市**有限公司（2001年成立）向怀化市**天分局提出行政复核申请，请求依法撤销对位于湖天开发区西冲一组11333.3m2土地使用权违法变更的具体行政行为。2009年10月13日，怀化市**有限公司（2001年成立）向怀**院提起行政诉讼，要求依法撤销怀（湖）国用（2001）出字第4号《国有土地使用证》。怀**院经审查后，以（2009）怀中行初字第29号行政裁定，将该案移交湖南省**人民法院审理。怀化市鹤城区人民法院以（2010）怀鹤行初字第2号行政裁定以“怀化市**有限公司（2001年成立）与本案的具体行政行为无法律上的利害关系”为由，驳回起诉。怀化市**有限公司（2001年成立）不服向怀**院提起上诉。怀**院以2001年成立怀化市**有限公司与本案的具体行政行为无法律上的利害关系，该争议的土地使用权是2000年3月8日成立的怀化市**有限公司的注册资本，也只有该公司才与本案的具体行政行为具有法律上的利害关系为由，于2010年9月15日作出（2010）怀中行终字第45号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。

2010年9月29日，黄爱云以个人名义就本案的具体行政行为向怀**院提起同样诉求的行政诉讼，要求依法撤销怀（湖）国用（2001）出字第4号《国有土地使用证》。怀**院于2010年11月19日就该案作出撤销被诉具体行政行为的一审判决。该案上诉后，被湖南**民法院发回重审。怀**院于2012年2月23日立案，重审的过程中了解到，本案被诉具体行政行为涉诉土地的土地使用权已被先后进行变更登记，并先后颁发了怀湖国用（2007）第出189号国有土地使用证及怀湖国用（2012）第出48号国有土地使用证（现已被撤销）。

本院认为

基于上述事实，怀化**民法院认为：

一、关于黄**的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国公司法》第一百八十一条规定“公司因下列原因解散：……（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；（五）人民法院依照本法第一百八十三条的规定予以解散”。2000年成立的怀化市**有限公司被吊销营业执照后，在营业执照无法恢复的情况下，依法应予解散。公司股东应当依照《中华人民共和国公司法》第一百八十四条“公司因本法第一百八十一条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（五）项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算”的规定，履行其应尽的清算义务。然而，怀化市**有限公司的股东黄**、龙**、彭**并没有依法对公司进行清算，可视为股东接受了公司的财产。怀化市**有限公司与本案具体行政行为有法律上的利害关系是生效裁定依法确认的事实，因此，作为拥有怀化市**有限公司财产权利的股东黄**也应当与本案具体行政行为具有法律上的利害关系。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，原告黄**可以依法就本案的具体行政行为提起行政诉讼。被告及第三人提出原告诉讼主体不适格的抗辩理由不充分，依法不予支持。

二、关于本案原告提起行政诉讼的起诉期限问题。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干而问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年。怀化市**有限公司（2000年成立）于2001年8月18日被吊销营业执照后未清算也未注销。怀化市**有限公司（2001年成立）由湖南怀化正盛农林中**有限公司更名而来，两家公司同名但分别成立于不同年份。黄**于2007年11月29日知晓了本案被诉具体行政行为的内容，并于2009年10月13日以怀化市**有限公司（2000年成立）的名义向法院提起行政诉讼，本次起诉是在法定期限范围内起诉的。但怀化市**有限公司（2001年成立）因与本案被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，而被怀化中院于2010年9月15日以（2010）怀中行终字第45号终审生效行政裁定驳回起诉，此次诉讼同时也确认了怀化市**有限公司（2000年成立）的法人诉权。黄**作为这两个同名但不同年成立的公司的法定代表人，在2009年10月13日提起行政诉讼时，没有以2000年成立并于2001年8月18日吊销营业执照的怀化市**有限公司的名义提起诉讼，而是以2001年成立的同名公司作为原告起诉，可以推断2000年成立的怀化市**有限公司属于并不知道本案被诉具体行政行为的内容也不知道诉权的情形。那么，黄**作为拥有怀化市**有限公司（2000年成立）财产权利的股东之一，在2010年9月15日怀化市**有限公司（2000年成立）被确认有诉权的情况下，于2010年9月29日以自己的名义提起行政诉讼，以维护被吊销营业执照公司的合法权益，于法有据。其代表怀化市**有限公司（2000年成立）行使诉讼权利并承担相应诉讼义务的行为，后果及于怀化市**有限公司（2000年成立）。被告及第三人提出原告已过起诉期限的抗辩理由不充分，依法不予支持。

三、关于本案被诉具体行政行为的合法性问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条规定：下列房地产，不得转让：（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十八条规定的条件的；……（六）未依法登记领取权属证书的。第三十八条第一款规定：以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。本案中，怀化市**有限公司对争议土地虽然已依法签订国有土地使用权出让合同，但其未缴完土地使用权出让金，亦未依法领取权属证书。而被告在进行争议土地使用权登记时，却让怀化市**有限公司及湖南怀化**品交易中心填写了国有土地使用权转让申请、调查、审批表，该审批上的审核意见认为争议土地使用权已转让，并建议办理土地使用权交易过户手续，在土地登记审批时又称争议土地使用权登记为初始登记。被告的转让登记的行为违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条、第三十八条第一款的禁止性规定。2、根据《国家土地管理局土地登记规则》第二条第三款规定：土地登记包括初始登记和变更登记。土地使用权转让属变更登记，本案争议土地使用权是依第三人提交的兼并协议进行登记，则只能进行转让登记，而该宗涉案土地登记却被按照初始登记的程序进行登记。《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定：土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记（五）颁发或者更换土地证书。本案中，被告颁发给第三人湖南怀化**品交易中心土地使用权证的时间是2001年2月14日，但其审核时间为2001年2月16日，审批时间是2001年3月8日，颁证在前，审批在后，违反了土地使用权行政登记的程序规定，且被告在进行土地登记审批时，审核和审批意见均未加盖审核审批单位印章；同时，根据《国家土地管理局土地登记规则》第十条第一款规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。湖南怀化**品交易中心在土地登记申请书中申请登记的依据是审批单、合同、红线图，但该土地审批单上的土地使用者系怀化市**有限公司，国有土地使用权出让合同的受让人系怀化市**有限公司。怀化市**作总公司与怀化市**有限公司的兼并合同内容并未涉及到土地使用权等不动产的处置问题，湖南怀化**品交易中心的土地来源仅是怀化市**有限公司签署的同意转让意见，即便转让土地使用权系怀化市**有限公司真实意思表示，湖南怀化**品交易中心办理土地登记的程序也应是土地使用权转让登记程序，湖南怀化**品交易中心不属于土地初始登记的主体，其土地权属的来源不符合初始登记的法定要件，而被告在湖南怀化**品交易中心不符合土地初始登记要件的情况下给其颁发了土地使用权证，违反了《土地登记规则》土地初始登记的规定。3、根据《土地登记规则》第十五条规定：经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。本案中，被告在办理怀（湖）国用（2001）第出4#号国有土地使用证土地登记时未按规定公告，违反土地登记行为依法应予以公告的规定。

综上，被告向第三人交易中心颁发怀（湖）国用（2001）第出4#号国有土地使用证的土地登记行为，适用法律法规错误，程序违法，应予撤销。但因怀（湖）国用（2001）第出4#号国有土地使用证已被变更登记为怀（湖）国用（2007）第出189号国有土地使用证，本案被诉具体行政行为违法但不具有可撤销的内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1、2、3目和《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第二项之规定，经怀化市**判委员会讨论决定，判决确认被告怀化市人民政府向第三人湖南怀化**品交易中心颁发怀（湖）国用（2001）第出4#号国有土地使用证的土地登记行为违法。一审案件受理费50元，由怀化市人民政府负担。

怀化市人民政府不服，向本院提起上诉称：怀（湖）国用（2001）第出4#号《国有土地使用证》已被怀湖国用（2007）第出189号《国有土地使用证》替代，失去了司法审查的前提；光**公司的主体资格并未丧失，黄**个人不是被诉行政行为的利害关系人，且黄**于2007年11月29日知晓本案行政行为，应在2009年11月28日前提起行政诉讼，但其直到2010年9月29日才起诉，超过了法定起诉期限。另外，本案中的登记有事实和法律根据。4号证登记前，涉案土地无使用权人，虽然申请登记的依据之一是原光**司与湘**公司签订的《兼并协议书》，但这不能改变初始登记的属性，登记机关内部审批程序上存在的一些瑕疵，不影响登记行为的合法性，更没有达到撤销的违法程度。一审认定事实不清、适当法律错误，请求撤销一审判决，驳回黄**的起诉。

湖南**发总公司及湖南怀化**品交易中心也提起了上诉，其上诉请求与理由与怀化市人民政府一致。

被上诉人黄**答辩称：怀化**民法院在生效法律文书中明确“怀化市**有限公司”可以自己的名义起诉，光**司被吊销营业执照后没有依法及时清算，作为拥有光**司财产权利的股东黄**与本案行政行为有法律上的利害关系，有原告主体资格；在光**司见到该证后，以自己的名义提起诉讼，以维护被吊销营业执照公司的合法权益，没有超过起诉期限。另外，4号证的取得，属于转让登记，登记过程中存在一系列违法行为。一审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。

双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。

二审查明的事实与一审认定的事实一致。

本院认为：怀化市人民政府2001年2月14日给第三人湖南怀化**品交易中心颁发的怀（湖）国用（2001）第出4#号《国有土地使用证》所涉及的土地使用权，原系成立于2000年3月8日的怀化市**有限公司（该公司2001年8月18日被吊销营业执照，但直到2012年才开始清算）的注册资本，作为该公司股东之一的黄**与作为注册资本的该宗土地使用权有法律上的有利害关系，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，黄**可以依法提起行政诉讼。本案是对怀化市人民政府颁发怀（湖）国用（2001）第出4#号《国有土地使用证》这一颁证行为合法性的审查，权证存续与否，不影响本案审判。

《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。黄**2007年11月29日在民事案件庭审中见到了怀（湖）国用（2001）第出4#号《国有土地使用证》，其在2009年10月3日以2001年成立的同名公司的名义提起了诉讼，认为政府颁证主要条件缺失，程序违法，请求依法撤销，虽然该起诉因主体资格不适格被裁定驳回，但不能否认2000年成立的怀化市**有限公司（黄**）已在知道具体行政行为内容之日起2年内向法院表达了诉求的事实，故原审认为“黄**的起诉未超过法定起诉期限”，不违反规定要求。

从查明的事实看，虽然怀化市**有限公司（黄**）当时已经取得了用地红线图、建设用地批准书、填写了出让审批表、签订了土地使用权出让合同，但怀化市人民政府在颁发怀（湖）国用（2001）第出4#号《国有土地使用证》之时，无论是怀化市**有限公司还是湖**农林中草药科技产品交易中心均未缴清土地出让金及相关费用，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年）第十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年）第三十八条规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，方可依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。以出让方式取得土地使用权的，转让房地产的，须按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书。因此，怀化市土地管理部门对该宗土地使用权无论是作为初始登记还是变更登记，都不符合法律规定。原审判决确认怀化市人民政府向第三人湖**农林中草药科技产品交易中心颁发怀（湖）国用（2001）第出4#号国有土地使用证的土地登记行为违法，有事实和法律依据。由于作为此次土地登记之基础事实的兼并协议书、《兼并协议》的补充协议以及怀化市**有限公司和湖**农林中草药科技产品交易中心2001年2月13日填写的“国有土地使用权转让申请、调查、审批表”之合法性、真实性未被否定，故虽然政府颁证程序不符合法律规定，但不宜撤销后责令重作。一审认为“程序违法，应予撤销但不具有可撤销内容”不当，应予纠正。

综上，虽然一审判决理由有瑕疵，但一审基本事实认定清楚，审判程序合法，处理结果并无不当。上诉人要求“撤销一审判决，驳回黄**起诉”的理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人怀化市人民政府、湖南**发总公司及湖南怀化**品交易中心负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月十九日